El principio de culpabilidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador

La doctrina discute la existencia de una diversidad ontológica entre delitos y sanciones administrativas. Algunos autores propusieron distinciones según el bien protegido por el ordenamiento jurídico, según la gravedad del castigo o incluso según el órgano territorial competente.

En lo personal me parece que el debate debe considerarse superado por la realidad que arroja que estamos en presencia de cuestiones normativas que son de valoración política del legislador, que puede llegar a considerar que una conducta deje de ser delito para pasar a ser una mera infracción administrativa, y viceversa; siempre y cuando, claro está, no incurra en irrazonabilidad.

En definitiva delito es aquél que está regulado en el Código Penal y sus leyes complementarias (siempre nacionales), e infracciones las reguladas en otros cuerpos normativos (nacionales o locales) siempre por decisión del órgano legislativo en el marco constitucional. Como lo ha señalado la Corte Suprema con su actual composición, las sanciones penales tienen carácter represivo; en cambio, el derecho administrativo sancionador tiene naturaleza preventiva. Pero siempre debe existir una ecuación sanción/garantías que, con matices, debe ser observada tanto en el ámbito penal como en la esfera del derecho administrativo sancionador

Por ejemplo, con relación a la potestad disciplinaria en materia de policía de las profesiones, la Sala IV de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal anuló una sanción impuesta por el Colegio Público de Abogados por no haber contado el matriculado con la oportunidad de ejercer su derecho de defensa al no haberse designado, ante su incomparecencia al proceso, un defensor oficial.

Responsabilidad del infractor

Un aspecto primordial vinculado al derecho administrativo sancionador es el debido procedimiento administrativo previo. Dentro de este, adquiere especial interés, en lo atinente a reglas y cargas probatorias, el polémico tema de la culpabilidad en las infracciones administrativas.

Se ha considerado que el principio de culpabilidad, al menos como se concibe el dolo o la culpa en el derecho penal, es extraño a las infracciones administrativas, en donde imperan pautas más propias de la responsabilidad objetiva, del riesgo creado y de la solidaridad. Se admite entones, en ciertas circunstancias, una responsabilidad objetiva por extensión, que se encuentra vedada en materia estrictamente penal. En el campo del derecho administrativo sancionador, como regla, la comprobación fáctica del incumplimiento hace nacer de por sí la responsabilidad del infractor, y la impunidad sólo puede apoyarse en la concreta y razonada aplicación al caso de alguna excusa admitida por la legislación vigente.

De hecho, muchas de las infracciones son de carácter meramente formal y en la descripción de los hechos no se incluye la producción de un resultado exterior, posterior o concomitante de su ejecución, pues el interés público se ve afectado por el mero perjuicio potencial que aquél pudiera ocasionar. La responsabilidad nace por la mera infracción al orden jurídico o por la simple desobediencia a las normas que lesionan intereses de la administración, con prescindencia del resultado, pues la sola omisión de la conducta debida importa falta de colaboración con la autoridad de aplicación de la ley, y se tiende a evitar que se obstaculice la tarea de fiscalización administrativa.

En las sanciones administrativas el principio

De culpabilidad se vincula con la diligencia exigible en el conocimiento de las normas y su cumplimiento.

Siquiera se ha considerado como atenuante, en el régimen de defensa del consumidor, el acuerdo conciliatorio homologado judicialmente entre una empresa de medicina prepaga y su afiliado, atendiendo además a un principio rector del procedimiento administrativo como lo es el de impulsión de oficio. La valoración del aspecto subjetivo se suele desplazar para la fase de la graduación de la sanción, como por ejemplo lo hacen el art. 49 de la Ley Nº 24.240, texto de acuerdo a la reciente modificación incorporada por la Ley Nº 26.361 de defensa del consumidor; y el art. 38 del Decreto N° 1185/90, relativo al régimen de telecomunicaciones.

Ello es así por cuanto, para que se configure la transgresión aludida, no se requiere la intencionalidad fraudulenta en su autor, bastando la omisión negligente en que incurra el agente, la que constituye de por sí el elemento subjetivo requerido para la configuración de la infracción. En materia de violaciones al régimen de transporte público de pasajeros, se han desestimado aquellas defensas que pretendían desentenderse de responsabilidad por el estado del automotor, atribuyéndola al titular del vehículo, pues corresponde al transportista controlar y verificar el cumplimiento de las normas vigentes que rigen la actividad. Del mismo modo, en cuanto a sanciones impuestas por infracciones al régimen legal de la radiodifusión, se ha considerado que las emisoras televisivas son responsables por todo el contenido de la emisión, sin importar si se trata de opiniones de miembros del programa, invitados o terceras personas.

Se admite entonces que las leyes especiales pueden legitimar un sistema de esa índole para ciertas infracciones donde el bien común reclama una solución diferente en orden a las mayores exigencias de la comunidad. La administración, al producirse los hechos descriptos en la norma, no está obligada a probar el elemento subjetivo de la conducta del autor. Ello es así, por cuanto nada impide que a través de los datos de la experiencia pueda naturalmente inferirse de los hechos producidos la ocurrencia de culpa en el acto juzgado. Para ello basta comprobar que el hecho acreditado sea consecuencia normal de negligencia o de falta de previsión por parte de los responsables. En rigor, no se trata de una presunción de culpa; es la inferencia de negligencia o imprevisión resultante del hecho mismo.

Algunas exclusiones

En determinados campos se han introducido matices. Es ilustrativo en ese orden lo que sucede con la infracción aduanera del art. 954 del Código de la materia, que sanciona la presentación de declaraciones juradas aduaneras inexactas con prescindencia del carácter doloso de la actividad del agente. No haría falta una falsa declaración, ni un elemento subjetivo especial que lleve al ocultamiento: lo que se sanciona es la presentación de una declaración inexacta. No obstante, la Corte Suprema ha admitido la exclusión de la responsabilidad si en el proceso se acreditó que los faltantes o sobrantes de bienes deben razonablemente ser atribuidos a las esferas de responsabilidad de otros sujetos (como el transportista o el depositario) que intervienen en operaciones previas a la solicitud de destinación, y que, al igual que este último trámite, se encuentran sometidas al control del servicio aduanero.

También en materia aduanera, y con base en el principio de culpabilidad conjugado con la garantía del debido proceso, se ha sostenido que si uno de los imputados hace uso del derecho consagrado en el art. 932 del Código Aduanero (que contempla la extinción de la acción penal al abonar los tributos y la multa mínima); el o los restantes tienen derecho a que se dicte una resolución respecto de su situación particularizada.

Asimismo, en materia de concesión de servicios públicos de electricidad, en un fallo de la Cámara Contencioso Administrativa Federal, aplicando el principio de culpabilidad, se revocó una sanción impuesta por el ente regulador a un transportista de alta tensión por la indisponibilidad de líneas atribuible a actos del transportista independiente, ponderando que las fallas no se originaron en instalaciones bajo su control sino en las de la generadora.

Se advierte entonces que el aspecto esencial que analizan los tribunales es determinar si existió para el imputado una posibilidad real y efectiva de ajustar la conducta individual a los mandatos de las normas jurídicas. Por lo tanto, el presunto infractor bien puede alegar causales absolutorias que excluyan la culpabilidad, como el error de hecho o de derecho, la imposibilidad de cumplir en virtud del acaecimiento de un caso fortuito o de fuerza mayor, o en general alguna excusa admitida en la legislación vigente; circunstancias todas ellas eximentes de responsabilidad. El error excusable requiere un comportamiento normal y razonable del sujeto frente al evento en que se halló, que la persona proceda con la prudencia que exigía la situación.

Ahora bien, la carga de alegar y acreditar el error recae sobre el expedientado, pues el incumplimiento material constatado neutraliza la presunción de inocencia. Ergo, la administración no tiene que probar que el autor ha obrado sin error. Incumbe entonces al supuesto autor la demostración de la concurrencia, como factor determinante en la configuración de la infracción, de otras circunstancias ajenas a su voluntad y que no pudo controlar. Ese es el temperamento que adoptó la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por ejemplo en materia de sanciones tributarias, entre otros en los casos “Wortman” y “Morillas”.

En fin, debe tomarse debida conciencia del escrupuloso respeto por la garantía del debido proceso adjetivo, también en los procedimientos sancionadores. Téngase en cuenta que un sumario instruido en forma arbitraria provoca desánimo en el administrado cumplidor y a la vez genera espacios para eventuales nulidades a plantear por el infractor para eximirse del castigo.




Califica este Artículo:
5 / 5 (2 votos)




Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *