Abogados: ¿ de la ciudad o de la capital?

El extinto convencional Héctor Masnatta dijo durante las primeras reuniones de la Comisión de Redacción citadina que se trataba de una provincia “in fieri”, el camarista penal local Marcelo P. Vázquez la denomina “provincia porteña”. El ex presidente Carlos Menem y Roberto Dromi la llamaron “semi provincia”.

El Consejo de la Magistratura de la CABA acaba de dictar una resolución por la que reivindica las atribuciones constitucionales frente a una antojadiza disminución del presupuesto 2009 realizada por el Ejecutivo. Esta situación obliga a indagar sobre nuestra real posición en el marco de las instituciones federales, porque las transferencias de competencias penales que restan abarcan segmentos delicados, en especial en materia comercial, que suscitarán singular controversia y modificaciones en el mercado profesional.

Es probable que el Congreso se abstenga de atribuir al conocimiento a tribunales locales concursos y quiebras que por su monto tengan impacto nacional, toda vez que la mayoría de las empresas tiene su domicilio legal en nuestro territorio. Podría fortalecerse el oligopolio de algunos estudios especializados en la materia en perjuicio de los abogados independientes y llegar a afectar el gobierno de la matrícula.

¿Qué se entiende por “autonomía”?

Autores del distrito rescataron doctrina de constitucionalistas tradicionales para recostar sus opiniones sobre el alcance de la autonomía porteña. El pensamiento axiomático la identifica con provincia. Esta postura parece hallarse en crisis porque la realidad demuestra multiplicidad de modelos y gran flexibilidad en la caracterización.

El Tribunal Constitucional del Perú dijo el 6/9/05 que la autonomía de las regiones no quiere decir que el desarrollo y ejercicio de sus atribuciones pueda realizarse, siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad. “Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su ejercicio se persigue”.

Estas notas revelan que la noción de autonomía sufre gran ambigüedad y confusión sea en la ciencia política como en la jurídica. Para algunos equivale a independencia; para otros, descentralización respecto a las facultades de legislar, administrar y jurisdictio1. A un tercer grupo le interesará si es originaria o derivada, híbrida, débil o fuerte. Los atributos básicos: capacidad de decisión, facultades de los órganos, forma de designación de autoridades, régimen electoral y fiscal tendrán autorización normativa genérica o específica según sea el régimen bajo estudio.

La fotografía e integración de esas propiedades en la configuración del sistema mostrará el carácter que reviste y el film, las mutaciones.

Estas notas plantean el análisis en dos escenarios diferentes concatenados. El de la autonomía de la ciudad montado con tensiones, conflictos y consensos entre los gobiernos nacional y local y la autonomía en la ciudad con actores exclusivos del distrito.

Autonomía de la ciudad

La génesis de la cuestión autonómica anidó en el Pacto de Olivos que dio lugar a la ley 23309, en la que se plasmó el Núcleo de Coincidencias Básicas cuyo texto fue incorporado a la Constitución.

El propósito inconfeso de otorgar el autogobierno a la ciudad radicó en una transacción política: Alfonsín en representación del radicalismo concedía la reelección a su adversario partidario a cambio del debilitamiento del hiperpresidencialismo y la “cesión” del gobierno de esta urbe al partido de Alem, habitualmente victorioso en las elecciones locales. El primero estaba convencido en retener el poder efectivo en una conformación bicéfala en la gobernabilidad de la city. Al segundo le convenía desbancar la unipolaridad.

El Constituyente Márquez de la provincia de Mendoza señaló: “se buscó conjugar los legítimos intereses de los habitantes de la ciudad con los de quienes insistimos en que mientras siga siendo capital de la nación seguramente el resto de los argentinos tendremos que opinar sobre la misma”.

La tensión entre el maximalismo autonómico y el del statu quo llevó a que el convencional García Lema afirmara que el status que se le fijó significa que la ciudad “no quedará regida por una constitución local, como lo establece para las provincias el artículo 5 de la CN, sino por un estatuto organizativo de sus instituciones. La elección de los términos marca las diferencias”, expresó.

Producto de ello es el artículo 129 de la CN que prescribe que la ciudad “tenga un régimen de gobierno autónomo, con facultades de legislación y jurisdicción”, lo que ha dejado librada a las circunstancias delimitar los alcances de la autonomía.

La Ley Cafiero (24588), también prevista como regla especial en el Núcleo, le otorgó al Congreso Nacional competencia para determinar cuándo hay materias en las que el gobierno federal tiene dominio reservado. La inteligencia de ambas normas precisa un régimen autonómico abierto que permite enfrentar situaciones oscilantes entre hiper e hipoautonomía. Dentro de este marco la ciudad nació como una entidad subnacional por convención.

En la Comisión de Redacción de la Constituyente del 96, no prosperó mi propuesta de modificar el “non sense” de señalar en el preámbulo la aprobación del texto como Estatuto pero denominarlo Constitución. Se repitió el mismo contrasentido del artículo 35 de la CN de 1853 cuyas consecuencias soportamos: son nombres oficiales indistintos llamarnos Provincias Unidas, Confederación, República. Doble confusión de grados de autonomía y régimen de gobierno.

El maximalismo autonomista declarativo de la Carta del 96 ha sido desplazado hasta ahora por una realpolitik minimalista. El primer ejemplo es de 1996, el último, del corriente año oportunidad en la que se produce una fuerte reacción ante la pretensión del Ejecutivo de privar de recursos al servicio de justicia para su normal operación.

Realpolitik minimalista

El decreto 653/96 de convocatoria para elegir legisladores fue impugnado de nulidad por el PEN al violar la ley 24620, que colocaba esa facultad en cabeza de su titular. La Cámara Electoral entendió inaplicable la norma nacional pero la CSJN revirtió el criterio a favor del ejecutivo nacional. El jefe de Gobierno, De la Rúa, no aprovechó la ocasión para plantear la cuestión de fondo: la inconstitucionalidad de la ley 24588 y facilitó que la Corte se pronunciara por su validez, con la advertencia de que se daba “una solución transitoria acorde con las exigencias del proceso de transición iniciado en 1994”2;3

A raíz de la incorporación del artículo 193 bis al Código Penal del delito vulgarmente denominado “picadas entre automóviles” la Fiscalía de la CABA dictó la Resolución 75/08 por la cual instruyó a los fiscales a asumir la competencia. La medida mereció la réplica del Ministro de Justicia y Seguridad nacional que instruyó a la Policía Federal para investigar y a la justicia ordinaria nacional entender en la materia. La acordada 18/08 del TSJ peca de astringencia al decir que “propicia”, “pone de resalto la obstrucción” y cuan plegaria; “hace votos para que el pueblo de la nación comprenda que la ciudad ve recortados sus derechos por la ley 24588”.

La CSJN dijo que no somos una provincia y por lo tanto no le corresponde la instancia originaria. Es una interpretación literal, originalista, del artículo 116 de la CN en cuanto le asigna al Alto Tribunal el conocimiento y decisión de causas que se susciten entre provincias.

Confirmó el criterio de que “no existe atisbo alguno en el texto de la Constitución Nacional que autorice a calificarla como [provincia], pues siempre se la menciona como una entidad distinta y separada (Conf. arts. 44, 45, 54, 75 incs. 2, 30 y 31, 124, 125)” La ley 26371 que sustituyó la denominación Cámara Nacional de Casación Penal contenida por Cámara Federal de la Capital Federal refuerza la interpretación de la CSJN. La Federación Argentina de la Magistratura calificó la norma de “violatoria” de la Carta Nacional.

Autonomía en la ciudad

El Ejecutivo citadito a pesar de poder nominarse Gobernador prefirió distinguirse como Jefe de Gobierno. Hasta la administración Telerman reconocía secretarios en el gabinete pudiendo llamarlos ministros. Rasgos claros de apocamiento autonómico.
La autonomía judicial en la esfera local ha sido severamente perjudicada. La ley de Compras (2095) establece que el TSJ, y las funciones judiciales y legislativas (insólita autocastración) someten la ejecución de sus presupuestos a una Dirección del Ministerio de Hacienda. Los órganos involucrados guardaron silencio.

La Procuración de la Ciudad recusó masivamente a un juez como represalia por las sentencias que le resultaban adversas. Legisladores y funcionarios amenazaron con el juicio político también a una jueza por similar razón.

Después de la modificación de la ley del Ministerio Público (MP) la jurisprudencia del TSJ de 1999 se encuentra comprometida.
El Alto Tribunal local dijo entonces que la Constitución de la Ciudad no otorgó plena autarquía al MP y que el Consejo de la Magistratura es el órgano constitucionalmente designado para “administrar los recursos que la ley asigna al Poder Judicial” (art. 116. 6 CABA).

La ley 2386 fijó 12 exclusiones de atribución a la ley 31 del Consejo por lo que dicha norma adolece de dudosa constitucionalidad.

A comienzos de octubre el Consejo de la Magistratura adoptó la Resolución 718/08 por la cual reacciona con severidad ante la reducción de alrededor del 50% del presupuesto judicial realizada por el Ejecutivo señalando que la decisión carece de fundamentos e invade potestades que la Carta Magna citadita otorgó al órgano y que en caso de que no se las respete planteará un conflicto de poderes. El resultado fue remitir ambas iniciativas para que resuelva el cuerpo deliberativo.

La consejera Teresa Moya presentó a sus colegas un proyecto de ley para que sea elevado a la Legislatura en el que propone – siguiendo la ley 24.926- que el piso de recursos para la función judicial sea del 3,5% del presupuesto anual de la ciudad.

Contexto desfavorable

La definición de “status jurídico especial” que le ha dado nuestra CSJN tiene que entenderse como un privilegio: ser capital de la federación además de ser ciudad autónoma con aptitud para asumir las competencias que aún retiene la Nación. Ahora bien, cualquiera sea el partido gobernante, es difícil que el gobierno nacional abandone espacios sensitivos económicos, políticos y de seguridad.

La extrema prudencia del Consejo de la Magistratura de la CABA respecto de las agresiones institucionales del Ejecutivo fue colmada con el arbitrario cercenamiento de los recursos para el año 2009. Ante el intento de controlar al servicio de justicia, resulta necesario oponer un principio: no hay autonomía judicial sin autonomía presupuestaria.




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