Acerca de la creación de un “Registro de Personas Jurídicas” en la Ciudad

El tema se analizará a partir del nuevo status constitucional de la Ciudad de Buenos Aires, que se genera con la reforma de la Constitución Nacional en 1994 y tiene ulterioridades como la ley 24.588 de garantía de los intereses del Estado Nacional en la Ciudad mientras ésta siga siendo Capital de la República (también conocida como “ley de garantías” o “ley Cafiero”) y el estatuto organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, igualmente denominado Constitución de dicha Ciudad.

Existen disposiciones tanto constitucionales como legales que dan pie a analizar si habrá de seguir correspondiendo al Estado Nacional el desempeño de potestades en las materias arriba señaladas o si ello debe o puede ser asumido por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

No es necesario explayarse aquí sobre la importancia jurídica e institucional del asunto porque habría que hacerlo sobre la de institutos fundamentales en la realidad económica y social, de fuerte gravitación sobre ella, como el Registro Público de Comercio en su función de publicidad necesaria para el desenvolvimiento del comercio y las empresas y el régimen de fiscalización de sociedades y entidades civiles en el cual se encarna el poder de policía estatal. Digamos solamente que en el marco de la decisión política, la afirmación de la significación de esos institutos estaba presupuesta y se plasmó en el art. 10 de la ley 24.588 o ley de garantías, cuando estableció que el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia continuarían en jurisdicción del Estado Nacional.

Esta norma es uno de los ejes de la controversia, que ya ha tenido alguna difusión mas no todavía proyectos concretos, lo que no obsta a una consideración del asunto en términos jurídicos, que nos parece necesaria puesto que las encontradas posiciones políticas en torno al manejo de problemas de seguridad Ciudadana y al propósito de avanzar hacia el cumplimiento de promesas electorales para concretar la autonomía porteña con un nivel de plenitud como el que se le proclamó, han constituido hasta ahora la nota dominante –y, veremos, también disonante- de polémicas que no han traspasado la superficie y en las que no ha habido mucho del debate jurídico al que creemos debe reconducirse el tema.

Una autonomía restringida

En lo que importa al tema, el art. 129 de la CN estableció que la Ciudad de Buenos Aires tendría un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y que una ley garantizaría los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires fuera capital de la Nación. Esa ley fue la 24.588 y, también en lo pertinente, estableció la ya señalada permanencia de la Inspección General de Justicia en órbita del Estado Nacional (art. 10 supra cit.).

Sin embargo, deben citarse otras disposiciones de esa ley que permiten clarificar que nos hallamos ante una autonomía limitada. A su turno, de disposiciones del propio Estatuto organizativo de la Ciudad se desprende también tal limitación.

La doctrina se ha referido en distintos términos al status constitucional de la Ciudad. Ha descartado que sea un municipio, la ha aproximado a una provincia sin identificarla con ella (al menos actualmente) o al revés, ha descartado que lo sea. También se ha representado una autonomía peculiar y diferente de la de otros entes constitucionales, compleja y quizá de innecesaria definición –menos que la de una provincia, más que la de un municipio–; ha descartado que sea una “ciudad-Estado”, y afirmado que se la puede caracterizar como una “ciudad constitucional federada”.

Otros autores más recientes han ampliado los argumentos que hemos apenas indicado con las citas efectuadas. Entre ellos, Rizzo10 sostiene que la Ciudad no es una provincia, deduciéndolo de las grandes diferencias que existen. Explica que la Ciudad carece de las potestades que la Constitución reconoce a las Provincias, pues su poder le es meramente “delegado” por la Nación y no como ocurre con las provincias que lo “delegaron” en la Nación en orden a la conformación de la unión nacional bajo un sistema federal, habiendo establecido la Convención Constituyente de 1994 “regímenes generales para las provincias y de excepción y concurrencia para Ciudad de Buenos Aires”. Con respecto a la subordinación de la Ciudad de Buenos Aires a la competencia y jurisdicción exclusiva y excluyente del Poder Legislativo federal, apunta este autor que el art. 129 CN lo hace de manera taxativa en los límites de la ley del Congreso que la ha establecido, que fue la ley 24.588, y que la proclamada necesidad de su derogación es cuestión de imposible cumplimiento por cuanto es el propio art. 129 CN el que ordena la existencia de esa ley, razón por la cual ella podría en el mejor de los casos modificarse o cambiarse, mas no derogarse lisa y llanamente, como a veces se ha vulgarizado la problemática. Además, Rizzo señala que la Ciudad no tiene Constitución sino Estatuto Organizativo y marca el exceso de los estatuyentes porteños al haber atribuido status de “constituyente” a una convención sólo destinada a dictar ese Estatuto de acuerdo con el mismo art. 129 CN, lo que no es una cuestión semántica.

La ley 24.588 estableció en su art. 2° el criterio general de que sin perjuicio de las competencias retenidas a que se refiere su articulado, “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la CN al gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones”.

A diferencia de lo establecido en el art. 121 de la CN, no pudo hablarse de poderes “delegados”, ya que la Ciudad no preexistía como Estado y con el status constitucional de tal sino sólo históricamente y como Capital, y no había entonces que recibir de ella poderes sino atribuírselos. Así, se da una situación inversa a la que fue génesis de nuestro régimen federal, pues no es la Ciudad la que conserva poderes no delegados a la Nación, sino que es ésta la que retiene los no transferidos mediante el art. 129 CN y su implementación por la ley 24.588, que ha sido tanto decisión política no justiciable cuanto interpretación auténtica de los alcances de la limitación de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, por resultar su aceptación, como se verá, del propio Estatuto organizativo porteño. Sostiene también Rizzo, con cita de BADENI, que la autonomía otorgada por la CN a la Ciudad de Buenos Aires no es de primer grado u originaria como la de las Provincias, sino de segundo grado o derivada, pues alcanza exclusivamente hasta el grado que la Ley Fundamental le ha otorgado y nada más, contando así sólo con los poderes que expresamente le ha conferido la reforma de 1994 y tal como lo entiende la ley 24.588 sancionada en cumplimiento del mandato del art. 129 CN.

Ciudad constitucional federada

Así pues la Ciudad de Buenos Aires constituye una entidad de derecho público que no puede ser considerada una Provincia, ni es posible tampoco reconocerle rango de Estado16, porque no tiene Constitución sino Estatuto organizativo (art. 129 Const. Nac.), pero sobre todo porque su autonomía reposa sobre atribuciones a ella reconocidas por la Nación (art. 129 cit.) y no a la inversa como acontece con los Estados provinciales, careciendo por ello de suficientes competencias autónomas; no monopoliza el ejercicio del poder judicial (arts. 8º de la ley 24.588 y “cláusulas transitorias” 12ª inc. 5º y 13ª del Estatuto de la Ciudad) y su territorio es un escenario urbano. Parece apropiada entonces su caracterización de ciudad constitucional federada17.

Como dijéramos, si bien el eje de la cuestión aparece en los arts. 129 de la CN y 10 de la ley 24.588, otras disposiciones de ésta y del propio Estatuto porteño gravitan sobre la inteligencia del carácter y alcances de la autonomía de la Ciudad.

Ya nos hemos referido al art. 2° de la misma, especie de disposición “espejo” de la del art. 121 de la CN, pero asimismo el art. 5° de la “ley de garantías” ciñe el modo de ejercerse las facultades de legislación propias de la Ciudad reconocidas por art. 129 de la CN al establecer que la legislación nacional o municipal vigente a la fecha de entrada en vigor del Estatuto organizativo seguirá aplicable en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o municipales, según corresponda. Así pues, cuanto colisione con la ley 24.588 en sus términos actuales y con otra normativa nacional concomitante con las competencias, organismos y bienes que de acuerdo con la primera permanecen en jurisdicción del Estado Nacional (arts. 3°, 7° párrafos 1º, 9° y 10º) y del Poder Judicial de la Nación (art. 8° párrafo 1º), sólo puede ser apartado mediante la reforma por el Congreso federal de ese bloque normativo, empezando por la propia ley 24.588, para entonces quedar habilitada la legislación y regulaciones propias de la Ciudad sobre tales materias y también los convenios de transferencia contemplados en el art. 6° de la misma ley 24.588 y asimismo las transferencias de personal consiguientes (art. 11 párrafo 1º).

En este alcance, la ley 24.588 expresa también la “garantía” de un modo de procederse en el ejercicio de los respectivos poderes legiferantes, distinguiéndolos apropiadamente y dando así virtualidad a la supremacía de la CN y las leyes que en su consecuencia hayan sido dictadas o se dicten (como la 24.588), en cuanto son ley suprema de la Nación. Y las autoridades locales, como las de la Ciudad, están obligadas a conformarse a ella no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones locales (art. 31, CN)18.

El Estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos Aires establece en su art. 2°, párrafo 2º, que la Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la CNl al Gobierno Federal. Tomada textualmente, esta disposición contradice el carácter derivado y por ende limitado de la autonomía de la Ciudad, pero es paradójicamente conciliable con ella pues la Constitución confirió al Gobierno federal promover la legislación de las “garantías” del mismo en la Ciudad, y eso se hizo con la ley 24.588.

En segundo lugar, expresa que las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la CN (art. 6°). Pero a continuación dice que el Estado de la Ciudad Autónoma es sucesor de los derechos y obligaciones legítimas del Estado Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los artículos 129 y concordantes de la CN y de la ley de garantía de los intereses del Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el futuro (art. 7°).

Con esto último están aceptándose las transferencias que correspondan en el marco de la ley 24.588, por lo que no puede interpretarse que el anterior art. 6° esté comprendiendo a dicha ley entre aquellas limitantes de la autonomía reconocida por los arts. 129 y ccs. CN y por lo tanto susceptibles de ser cuestionadas judicialmente, tanto menos si las limitaciones emergentes de la ley 24.588 habían quedado implicadas y previstas en el mismo art. 129 cit. Con otras palabras, la constitucionalidad de la ley 24.588 resulta en principio del propio texto del Estatuto organizativo de la Ciudad y en el art. 7° del mismo se está aludiendo a impugnaciones de normas futuras que pudieran afectar aquel plexo autonómico del art. 129 CN y la ley 24.588, como ocurriría si ésta fuera modificada incorporando a las existentes, reservas sobre otras materias hasta entonces propias de la competencia legislativa de la Ciudad. También abonan lo expresado los términos de la “cláusula transitoria” 2ª del Estatuto19.
Incidencia del régimen autonómico de la Ciudad sobre el del Registro Público de Comercio, la fiscalización societaria genérica y la autorización y control sobre asociaciones civiles y fundaciones.

Lo dicho permite sostener que el eje de la interpretación de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires está en el art. 129 de la CN y la propia “ley de garantías” 24.588 dictada en su consecuencia, en cuanto plasman el carácter derivado y limitado de esa autonomía, y no en declaraciones del Estatuto organizativo como las de sus arts. 1° y 6° y la “cláusula transitoria” 2ª del mismo, como hubiera podido caber si la autonomía porteña fuera originaria e igual a la de una provincia preexistente. Si bien el art. 129 CN ha reconocido las facultades propias de legislación y jurisdicción de la Ciudad, a continuación previó el ámbito de ellas y éste queda situado fuera de la “zona de reserva” sobre competencias, bienes y funciones que fija la ley 24.588.

Concluido que la Ciudad no tiene el status constitucional de una provincia y que su autonomía está circunscripta como queda dicho en sus ámbitos materiales y temporales, el actual estado de situación jurídico institucional con respecto al Registro Público de Comercio y el régimen de fiscalización de sociedades comerciales y entidades civiles (asociaciones civiles, fundaciones), puede resumirse en los términos que siguen:

1. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no tiene tribunales de comercio dado que el art. 8° de la ley 24.588 mantiene a la justicia nacional ordinaria –que funciona territorialmente dentro de la Capital Federal y de la que dichos tribunales son uno de sus fueros- dentro de la órbita del Poder Judicial de la Nación.
2. Por lo tanto la Ciudad no puede ubicar en ellos al Registro Público de Comercio como lo prevé el art. 34 del Código de Comercio ni aplicar el derecho de fondo en materia registral ya sea referida a comerciantes individuales, agentes auxiliares del comercio, sociedades comerciales, otros actos o contratos (contratos asociativos como uniones transitorias de empresas, agrupaciones de colaboración o consorcios; reglamentos de fondos comunes de inversión, emisiones de obligaciones negociables, transferencias de “fondos de comercio”), etc.
3. Tampoco puede radicar el Registro Público de Comercio en su administración central, opción prevista en las leyes 21.768 y 22.28020. Esto se debe a que tal opción fue reconocida por las leyes nacionales a las provincias –y a la propia Nación por ser de ese carácter los tribunales de comercio de la Capital Federal, de acuerdo con el dec. 1285/58- y para ser aplicadas a los registros ya existentes en éstas, que eran los del art. 34 Código de Comercio supra cit., mientras que, como quedó dicho, el status constitucional de la Ciudad y su autonomía no son los de las provincias.
4. La Nación ejerció la opción señalada sancionando las leyes 22.315 y 22.31621 y el art. 10 de la ley 24.588 dispone que seguirá en jurisdicción nacional la Inspección General de Justicia, que tiene a su cargo actualmente el Registro Público de Comercio.
5. Por lo tanto la posibilidad de regular en la Ciudad Autónoma dicho Registro está subordinada y requiere de la previa modificación de la ley 24.588 (art. 10) y también de la de esos dispositivos legales, pues así lo impone el art. 5° de la misma ley 24.588, dado que la ley 22.315 es nacional.
6. Relacionada con el contexto legal resumido, la atribución de legislar sobre la organización de un registro de personas jurídicas23 que el Estatuto porteño da a la Legislatura de la Ciudad conforme al art. 80 inc. 25 del mismo, únicamente puede considerarse actualmente habilitada fuera de los límites del art. 10 de la ley 24.588 y de la legislación nacional implicada, es decir, no para legislar sobre un Registro Público de Comercio como el que contempla la legislación de fondo, sino para hacerlo –fuera de algunos que ya están especialmente previstos y que pueden comprender personas jurídicas de diversa índole- sobre un registro con otras funciones y finalidades, por ejemplo, como instrumento de apoyo para el ejercicio del poder de policía –excluido el de carácter genérico sobre sociedades por acciones y entidades de bien común–, la concesión de subsidios, la regulación y otorgamiento de permisos, la concesión de obras y servicios públicos (art. 102 incs. 11, 12, 17, 21 y 23 del Estatuto organizativo).
7. Las consideraciones que anteceden son extensivas en general a lo que la Ciudad pudiera pretender legislar en materia de funciones y competencias de fiscalización societaria y autorización y control de entidades civiles como las asociaciones y fundaciones. Tales funciones de fiscalización constituyen uno de los componentes del poder de policía del Estado, que debe considerarse no comprendido actualmente, en los alcances que resultan de las normas legales citadas, dentro del que genéricamente le cabe al Jefe de Gobierno de la Ciudad de acuerdo con el art. 102 inc. 11 del Estatuto organizativo.
8. En conclusión, puede decirse a nuestro juicio que, al presente, fuera de los límites que se han dejado señalados y que configuran un “bloque de constitucionalidad” que consideramos admitido en el Estatuto de la Ciudad, la sanción actual de legislación en las materias de registración y fiscalización de personas jurídicas consideradas, sin modificaciones previas de la ley 24.588 y legislación nacional concomitante, sería pasible de ser tachada de inconstitucional en cuanto violatoria de los arts. 31 y 129 de la CN, 10 de la ley 24.588, 7° del Estatuto organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la “cláusula transitoria” 2ª también de ésta. De su lado, la promulgación, publicación y reglamentación de tal legislación por parte del Jefe de Gobierno de la Ciudad vendría en pugna con su deber, como agente natural del Gobierno Federal, de hacer cumplir la Constitución y las leyes nacionales (art. 105 inc. 12 del Estatuto).

Conflictos; superposición de competencias; inseguridad jurídica. Algunos interrogantes para esbozar los problemas

Más allá de las razones desarrolladas y aunque es un principio básico del régimen federal que no es posible que dos niveles de gobierno regulen la misma materia al mismo tiempo y sobre el mismo territorio 28, nos parece apropiado cerrar esta contribución siquiera con un ligero bosquejo, aunque sea breve e incompleto, de algunos de los variados problemas jurídicos y prácticos que podrían suscitarse con la coexistencia en un mismo ámbito territorial de dos organismos como la actual Inspección General de Justicia y un tentativo “Registro de Personas Jurídicas”, si a éste segundo la legislación porteña de su creación le asignara, para la aplicación de las normas civiles y mercantiles de fondo, competencias similares a las que a la Inspección General de Justicia le reconoce la ley 22.31529, con los mismos genéricos e indeterminados destinatarios, con distintas reglamentaciones para hacerlas efectivas.

Si el Estado Nacional planteara una acción declarativa de la inconstitucionalidad de la ley de creación de ese Registro de Personas Jurídicas y obtuviera sentencia favorable, ¿cómo quedarían los efectos de las inscripciones y otros actos de éste, actuando ya fuera como Registro Público de Comercio, o como autoridad de control societario, o como autoridad concedente de autorización para funcionar a asociaciones civiles y fundaciones?.

La doctrina ha expresado que la norma reputada inconstitucional se considera como derecho no válido ex tunc, o sea, con efecto retroactivo a la fecha en que se lo pusiera en vigencia, si bien las consecuencias de esa retroactividad, serán, según la doctrina de la Corte, efectivas sólo para el caso concreto.

Sin embargo, tratándose de una acción declarativa de inconstitucionalidad de la ley porteña como género, “caso concreto” podrían ser considerados todos los casos en que la ley luego tachada de inconstitucional haya sido aplicada. ¿Perderían todos sus efectos las inscripciones en el Registro Público de Comercio practicadas, las autorizaciones para funcionar otorgadas a asociaciones civiles y fundaciones, las resoluciones administrativas dictadas en ejercicio del poder de policía (como las que impusieran multas a las entidades y sus administradores)? Creemos que la sentencia declarativa, en sí misma, no podría imponer conclusiones como esas porque, por su condición de tal, se agota con la simple declaración de un derecho, o en el caso, de la inconstitucionalidad de una ley. Pero esa declaración entrañaría que esa ley había nacido inconstitucional, lo cual, aunque la sentencia no fuera más allá, dejaría abierto un interrogante de tal amplitud sobre un universo de relaciones negociales y actos de publicidad, que muy poco o nada de seguridad jurídica podría quedar en pie: ¿podría la sentencia declarativa beneficiar a terceros, en el sentido de invocarla en juicios individuales?;¿podría la declaración de la inconstitucionalidad de la ley ser pedida en el marco de acciones individuales de condena, de terceros con interés legítimo contra las sociedades inscriptas de acuerdo con aquella y contra sus socios, por ser todos ellos los beneficiarios de la oponibilidad derivada de tales inscripciones? ¿Con qué efectos podría prosperar?

De su lado, las propias medidas cautelares que pudieran dictarse en el marco de acciones meramente declarativas36, tanto protegerían el derecho federal cuanto anunciarían conflictos lesivos para la transparencia del tráfico, que también se vería seriamente afectada con la llamada ejecución “impropia” o “secundaria”.

Finalmente nos cabe observar la posibilidad de que también se vieran afectadas, en el asunto que nos ha convocado, las relaciones entre la Nación y la Ciudad, en orden a la fe de que los actos públicos de una deberían gozar en jurisdicción de la otra.

El art. 7° de la CN no fue modificado en 1994 para incluir en él los actos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta no es una provincia, pero la Corte ha entendido que la norma también rige las relaciones entre la Nación y las provincias. Nos parece cabría considerarla extensiva a la relación con la Ciudad ya que el menor grado de autonomía de que goza ésta no se relaciona con la finalidad de la norma de evitar barreras jurídicas atribuyendo en una jurisdicción a los actos cumplidos en otra los mismos efectos que deban producir en ésta, y esa es una finalidad común.

Sin embargo la Corte ha reputado inválidos y no merecedores de fe, o sea, excluidos de la regla constitucional, a los actos de una provincia en asuntos sobre los que ésta carezca de competencia o que alteren la legislación de otra provincia dictada en uso de sus facultades propia.

La extensión de esta doctrina a los actos de la Ciudad en materia de registro y fiscalización de sociedades y otras entidades, entrañaría su genérica inoponibilidad a partir del momento en que el Estado nacional demandara la declaración de inconstitucionalidad de la normativa local (la ley de creación del “Registro de Personas Jurídicas”) en que se haya sustentado su ejecución, pues ese sería el corolario de la propia conducta en términos de coherencia constitucional.

Sin ir más lejos, en suma y aunque se han esbozado apenas y desordenadamente sólo algunas cuestiones, creemos que el panorama de posibles consecuencias de esta colisión entre derecho local y derecho federal que hemos analizado, resulta de suficiente gravedad e incertidumbre y ello también debe ser considerado desde el punto de vista de las motivaciones de mérito y conveniencia que deben presidir la propuesta y sanción de las leyes.

Los caminos de la “ley de garantías” 24.588 y del propio Estatuto organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según nuestra interpretación, son los que articulan el “arte de lo posible” en la problemática que hemos abordado.