Alcances y consecuencias de la autonomía de la Ciudad

El art. 3º de la Constitución Nacional

En 1860 se incorporó al texto constitucional el art. 3º que, desde entonces, permanece vigente y expresa: “Las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse ”. El Congreso General Constituyente de 1852 había dispuesto la federalización de Buenos Aires mediante una ley sancionada el día 4 de mayo de 1853, pero previendo en su art. 8º que “en el caso inesperado de que la Provincia de Buenos Aires rehusase aceptar la Constitución y la presente ley, el Congreso General Constituyente sancionará una ley de interinato para suplir la Capital de la Confederación”1. La Constitución que había sancionado el 1º de mayo de 1853, como sabemos no fue aceptada por Buenos Aires y su incorporación se instituyó jurídicamente mediante la reforma de 1860.

La federalización prevista en el art. 3º, se hizo realidad a través de las leyes que en 1880 instituyeron el acuerdo: la ley 1.355 de Buenos Aires y la ley nacional 1.029 sancionada por el Congreso Nacional reunido en la “Ciudad de Belgrano” después de una guerra interior librada entre las fuerzas provinciales y federales.

Esas leyes fueron complementadas por las que, en 1884 anexaron a la Capital Federal las ciudades de “Flores y Belgrano” (ley nacional Nº 2.089; y bonaerense Nº 1.889).

En el mensaje del Gobierno de Buenos Aires, signado por Romero, D’ Amico y Demaría, al Gobierno Nacional explicando la cesión de 1880 se dice expresamente que “la coexistencia de los Poderes Nacionales y Provinciales en una misma ciudad, residiendo el poder real en éste, agente natural de aquél, en quien sólo existía un poder nominal, fue un errado sistema, que dio en todas las épocas de nuestra historia funestos resultados, y acaba de cubrir de luto a esta sociedad en días de terror que no volverán más ”2. Este párrafo puede ser el fundamento del art. 7º de la ley 24.588.

La federalización de Buenos Aires tuvo por objeto crear un territorio en donde sólo el Poder Ejecutivo Nacional tenga el dominio de la fuerza y no existan conflictos de hecho entre la autoridad nacional y la local. Claramente, lo que la federalización resguarda es la seguridad y autonomía de las autoridades nacionales.

En la interpretación de la autonomía no pueden dejar de tenerse en cuanta los fines de la cesión expresados en la Constitución Nacional y en los fundamentos de las leyes-convenio que la instrumentaron.

La Ciudad de Buenos Aires no es una provincia, sino el territorio cedido por una provincia al ordenamiento federal, para desempeñar la función de Capital de la Nación y las normas jurídicas que rigen sobre ella tienen por fin principal el cumplimiento de ese cometido.
Es el Congreso de la Nación el que decide cuáles son los límites de la legislación y la jurisdicción local, para tutelar ese fin principal.
Me refiero a los límites en razón de la materia, porque los límites geográficos han sido delimitados por las leyes de 1887, en las que la Provincia de Buenos Aires condiciona y la Nación se compromete a hacer una calle de 100 mts. de ancho como mínimo en el mismo límite del territorio cedido, lo que excluye el dominio público sobre el Río de la Plata.

La Ley 24.588 de noviembre de 1995

En uso de las potestades referidas, que emanan del art. 75 inc. 30, el art. 129 y la 7ª cláusula transitoria de la Constitución Nacional, es que la ley 24.588 ha establecido las potestades y límites de las instituciones locales de la Ciudad Capital de la República.

Pero ha de tenerse en cuenta que no solamente rigen para esas instituciones locales los límites establecidos por la ley 24.588 sino el de cualquier otra ley del Congreso, referida o aplicable al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.

El Profesor y ex Convencional Antonio M. Hernández, ha reconocido que propuso suprimir la palabra “exclusiva” respecto de la legislación federal sobre la Capital, pero ese criterio fue rechazado por la Asamblea Constituyente, que “con altísimo grado de consenso votó el despacho mayoritario”, que había sido firmado en disidencia parcial por él, junto a los Convencionales María Cristina Figueroa y Marcelo Guinle.

La tutela del orden nacional fue confiada por la citada ley 24.588 a una Comisión Bicameral instituida en su art. 15.

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires

La reforma constitucional de 1994 incorporó el principio de la autonomía municipal (art. 123) que complementa y define al régimen municipal al que hace referencia el art. 5º e implica una valoración del municipio como célula primaria y esencial del sistema republicano y federal del gobierno.

En el caso de las provincias, el art. 123 C.N. encomienda a sus respectivas Constituciones, reglar el alcance y contenido de dicha autonomía, en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. En la Capital de la Nación, el art. 129 expresa las condiciones básicas de su autonomía, y encomienda al Congreso complementarlas, conforme al inc. 30 del art. 75, al art. 129 y a la disposición transitoria Nº 7. La norma constitucional impone:

• Que el jefe de gobierno local sea elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
• Que los órganos de gobierno y administración locales tengan facultades propias de legislación y jurisdicción.
  Corresponde al Congreso de la Nación, al Estatuto de la Ciudad y a la legislación local, definir y limitar el ejercicio de esas funciones, de la misma manera que –en su orden- lo hacen las constituciones y leyes provinciales. Siempre respetando el orden de prelación establecido por el art. 31 de la Constitución Nacional.

El Estatuto de la Ciudad (denominado Constitución) así como las leyes locales, están obligados a respetar el orden de prelación que establece el art. 31 C.N.

Debemos resaltar la importancia que tiene no considerar ningún artículo de la Constitución aisladamente; los arts. 3, 129, 75 inc. 30 y la disposición transitoria 7ª son un conjunto. La Constitución Nacional debe interpretarse como un conjunto coherente y armónico.

Ninguna regla contenida en ella debe entenderse aisladamente y siempre debe buscarse la interpretación de las leyes que resulte compatible con el todo.

La Corte Suprema, desde antigua data, ha expresado estas pautas de interpretación5 .

Importancia de la Autonomía Municipal

Hemos visto que existe cierta negativa a considerar como municipal a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Ciertamente ello se debe a un menosprecio del valor jurídico y político de la institución municipal.

La autonomía municipal, antes de su incorporación a la Constitución Nacional para explicar el antiguo art. 5º, había sido impulsada por las reformas provinciales posteriores a 1986. La valoración de la vida de las ciudades y del municipio como comunidad natural, no debe permitir la subestimación de la vida propia e intereses específicos de esa comunidad natural y de la institución concebida para su gobierno y administración.

Es claro que si se considera a la autonomía de la Capital Federal como una autonomía provincial o algo parecido, los habitantes de Buenos Aires seríamos privados de tener un municipio propio, para administrar los intereses específicos de nuestra comunidad natural.
Hay dos niveles en la Capital: es la sede del Gobierno nacional; y es el hábitat de quienes conforman la comunidad natural con sus intereses vecinales también dignos de tutela jurídica.

Observancia de reglas constitucionales

Hay normas constitucionales que requieren observar los principios hasta aquí expuestos.

El Título Segundo de la Segunda Parte de la Constitución Nacional se refiere a los Gobiernos de Provincia y en algunos casos hace mención de la situación de la Ciudad de Buenos Aires, en forma expresa. El art. 124, incorporado en 1994, atribuye a las provincias la potestad de crear regiones y órganos regionales y celebrar convenios internacionales, dentro de ciertos límites y requisitos. Y aclara que la Ciudad de Buenos Aires tendrá, en relación a esto, el régimen que se establezca a tal efecto. Se refiere, individualmente, al que fije el Congreso, conforme al art. 75 inc. 30 y al art. 129. Inmediatamente reconoce el dominio originario de las provincias sobre sus recursos naturales y omite mencionar a la Ciudad de Buenos Aires. En el caso de bienes del dominio público, el dominio originario es también actual y perfecto. El Congreso puede atribuir al Gobierno de la Ciudad su administración.

En el art. 125, a continuación del primer párrafo que excluye a la Ciudad de Buenos Aires, se incorporó un segundo párrafo en el que se reconoce a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires la posibilidad de conservar organismos de seguridad social para empleados públicos y para profesionales.

La explicación es la siguiente: en la Constitución Nacional el régimen de seguridad social era una potestad provincial o nacional conforme a jurisdicción que hubiese correspondido en razón del lugar o la actividad.

La Constitución de 1949, que había incluido el derecho a la seguridad social (art. 37 – I – 7) y también la sanción de un Código de Derecho Social entre las potestades del Congreso, no contemplaba la unificación del régimen de seguridad social, sino que se refería a “la obligación de la sociedad de tomar unilateralmente a su cargo las prestaciones correspondientes o de promover regímenes de ayuda mutua obligatorios”.

La reforma de 1957, que introdujo el art. 14 bis, remitió el sistema de seguridad social a “entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera”.

La reforma de 1994 se produjo cuando, desde la sanción de la ley 24.241, el Ministerio de Economía de la Nación presionaba sobre las provincias para que estas transfirieran a la Nación sus organismos previsionales.

La Municipalidad de Buenos Aires tenía un régimen para sus empleados y las provincias habían organizado sus sistemas previsionales para sus empleados y habían instituido entes públicos no estatales previsionales para profesionales (escribanos, abogados, ingenieros, etc.) que “tienen una larga tradición en muchas provincias y que no pueden ser incorporados compulsivamente al sistema nacional”.
“La posibilidad de su transferencia a la Nación provocó inquietud, particularmente entre los profesionales, quienes presionaban para evitar que se concretara”.

Está claro entonces que el podrán conservar se refiere a los organismos preexistentes. Ha de observarse que el texto se menciona la posibilidad, no la obligación de conservar organismos, ni la potestad de instituirlos. Ello significa, implícitamente, la negativa a un nuevo ejercicio de esa atribución. Desde 1860 la Constitución ha hecho una afirmación semejante cuando el art. 31 reconoce derechos adquiridos por la Provincia de Buenos Aires.

Otra cuestión se plantea en el campo de la legislación ambiental. El art. 41 C.N. refiere a la protección del ambiente, uso racional de los recursos naturales, conservación de la diversidad biológica, preservación del patrimonio natural y cultural, la información y educación ambientales. Se prevé que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas”.

Sólo autoriza a las provincias a dictar normas complementarias: ¿significa ello que no puede haber regulaciones específicas para la Ciudad de Buenos Aires?

Aquí hay que considerar que la Ciudad de Buenos Aires tiene problemas específicos de preservación del patrimonio cultural o de contaminación del aire, por citar ejemplos evidentes. Pero la Constitución ha considerado que es el Congreso quien ejerce una legislación exclusiva sobre la Capital Federal, sin perjuicio de que, en virtud de ella, pueda delegar en la legislatura local atribuciones, como pueden hacerlo las leyes provinciales respecto de las municipalidades.

Estas reflexiones nos llevan a la conclusión que –ya transcurrida más de una década desde su sanción- el nuevo status de la Capital Federal originado en la reforma de 1994, es posible que requiera una ampliación o una reforma de la “ley Cafiero” o de la Constitución misma, pero pensado sobre bases históricas y jurídicas. Sobre ellas debe fundarse la interpretación actual de las instituciones de esta ciudad.

Notas

1. Ver sobre el tema Arturo E. SAMPAY, Las Constituciones de la Argentina, EUDEBA, B. Aires, 1975, pags. 372-376; Leopoldo FRENKEL, La Capital de la Nación, CFI, B. Aires, 1975, pags. 82 y ss.; Emilio RAVIGNANI, Asambleas Constituyentes, Buenos Aires 1937, tº II, págs. 699 y ss.
2. Publicada por Juan Bautista Alberdi, La República Argentina Consolidad en 1880, con la Ciudad de Buenos Aires por Capital, B. Aires, Librería La Publicidad, 1881, pags. 281-285; y por Arturo E. SAMPAY, Las Constituciones de la Argentina, cit., pags 434-435.
3. Antonio María HERNÁNDEZ, “Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994“, Depalma, B. Aires, 1997, pags. 161-164 y 193-194.
   Ver asimismo Alberto GARCÍA LEMA, “La subsistencia del distrito federal”, en La Reforma de la Constitución, ed. Ribinzal-Culzoni, S. Fe, 1994, pags. 367-369.
4. Alberto NATALE, Profesor de Derecho Político y de Teoría del Estado y Convencional Constituyente en 1994, expresa: “La Constitución incorpora el concepto de autonomía municipal. Sin embargo, su naturaleza es de otro grado que la autonomía de las provincias. No pueden ser equiparadas (…) cuando el art. 129 atribuye a Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo lo está haciendo con el alcance de la autonomía municipal”. Comentarios sobre la Constitución. La Reforma de 1994, ed. Depalma, B. Aires. 1995, pags. 181-182.
5. CSJN Fallos, 1:300; 167:121; 232:100 etc.
6. R. DROMI y E. MENEM, La Constitución Reformada, ed. Ciudad Argentina, B. Aires, 1994, pag. 405.
7. A. NATALE, op. cit. Pag. 187.