Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires Una mirada diferente

Escuchamos y leemos casi a diario de parte de la clase política que se desempeña, sobre todo, en la Capital Federal, e incluso también a periodistas y, hasta colegas, sobre “la necesidad” de dotar a la Ciudad de Buenos Aires de lo que con liviandad suele llamarse “autonomía plena”. Conferir a la Ciudad de “esa” característica sería una nueva y clara violación constitucional. Sí, lamentablemente, una de tantas a las que estamos acostumbrados los argentinos, en orden a que se llevaría adelante aquello que la Convención Reformadora de Santa Fe de 1994 se ocupó de vedar expresamente: el convertir a la Capital Federal en una nueva Provincia Argentina, sin perjuicio de reconocer que le ha brindado ciertas y determinadas potestades a la Ciudad no equiparables a las de las Provincias. Desde este trabajo, intentaré dar una visión diferente al ideario generalizado ya que, a mi leal saber y entender, es el que se ajusta de manera inequívoca a la manda de nuestra Constitución Nacional (CN) en materia de los verdaderos alcances de la autonomía de la Ciudad.

Por todo ello, y lo que se reseñará a continuación, esa pregunta que pulula por allí casi como “de moda” Autonomía plena: ¿sí o no? es falsa, es sólo un sofisma, léase una aseveración como cierta de un concepto inverosímil. No interpretar, conocer y sobre todo “aprehender” estos datos irrefutables, como dice Jorge Vanossi, lleva a que “el derecho se convierta en un catálogo de ilusiones” y ello equivale a “un sistema de engaños”.

Las verdaderas preguntas, a tenor de la polémica desatada, serían ¿La reforma constituyente de 1994 pretendió convertir en “provincia” a la Ciudad?, ¿Puede la Ciudad alcanzar la autonomía plena sin ser una provincia y sin que se realice una nueva reforma de nuestra Carta Magna?.

En los renglones siguientes encontrarán una visión diferente a todo aquello que se intenta transmitir –puedo decir, erróneamente-, con documentación histórica y fundamentos de derecho que traerán luz a la cuestión y harán entender los motivos por los cuales podemos afirmar que estamos a favor de la autonomía de la Ciudad (estrictamente la que le dotaran los constituyentes de 1994) pero absolutamente en contra de su pretendida y mal llamada “autonomía plena” que en realidad esconde su inconstitucional “provincialización”.

Federalismo

Las provincias argentinas conforman un Estado Federal. Esa forma de estado creada por la voluntad del pueblo de una Nación soberana, como claramente lo expresan el preámbulo y el art. 1 º de nuestra CN. Es conocida la síntesis de Alberdi, tenida muy en cuenta por quienes fueron titulares del poder constituyente originario allá por 1853: “A la ley de los antecedentes y al imperio de la actualidad -concluía- la República Argentina será y no podrá ser menos que un Estado Federativo, una república nacional compuesta de varias provincias a la vez independientes y subordinadas al gobierno general creado por ellas… Una federación concebida de este modo, tendrá la ventaja de reunir los dos principios rivales en el fondo de una fusión que tiene su raíz en las condiciones naturales e históricas del país y que acaba de ser proclamada y prometida a la Nación por la voz victoriosa del General Urquiza”.

El Congreso General Constituyente de 1853, con clarísima visión política, adoptó por unanimidad la forma de estado federal, de acuerdo con el informe de la comisión pertinente, que había señalado al respecto que ese régimen era la base del proyecto que ésta había concebido, tras más de 50 años de luchas intestinas y fraticidas entre unitarios y federales.

Falta dos voluntades: la de la Nación y la del pueblo que nos ha elegido como sus representantes. Tuvimos un anticipo de que esto iba a ocurrir durante el discurso inaugural de esta Asamblea Estatuyente. Se trataba de un discurso que hablaba de un optimismo basado en dos factores: uno, el de la amplia representatividad política resultante de los comicios –que compartimos plenamente-, y otro sorprendente por invocarse, precisamente argumentando la ausencia de compromisos previos que limiten la libertad de los estatuyentes, aplicaban la expresión: “obstáculos de origen exógeno” a las leyes sancionadas por el Congreso de la Nación. Los estatuyentes estamos sentados en estas bancas precisamente en virtud de esos compromisos previos que nos obligan y provienen de la Convención Constituyente de 1994, cuando se aprobaron los artículos 3°, 44, 51, 54, 75 -incisos 2, 12, 30 y 31-, 99 -inciso 20-, 124, 125, 129 y Disposiciones Transitorias 4°, 7° y 15°. Esos saldos son con el sistema representativo, republicano y federal con el orden nacional por el cual el Parlamento argentino, sus diputados y senadores, han sancionado con fuerza de ley las normas que nos rigen. No es cierto que la doctrina identifique Estatuto y Constitución…”

Alberto Antonio Spota, otro jurista reconocido de nuestra doctrina nacional, quien también fuera el primero de los presidentes del CPACF dice también con claridad, en un artículo publicado en La Ley, Sección Doctrina, Tomo 1995, A, página 974: “La convocatoria y capacidad decisoria del cuerpo que se elija e instale en los términos del último párrafo del Artículo 129 de la Constitución –está hablando de este cuerpo que integramos nosotros- dista mucho de tener capacidad autónoma que la asemeje a una Convención Constituyente. Tan así es que lo que sancione este cuerpo sólo podrá llamarse Estatuto Organizativo y no Constitución.

La doctrina y legalidad que tenemos son más que suficientes: no podemos colocar a esta asamblea por fuera del sistema institucional de la República ni de su historia ni de la legalidad. En tal sentido, dejo en claro que mi voto será respetuoso de la historia de mi patria. Esta es una Capital Federal que responde a la totalidad de los intereses de la Nación, por lo que debemos respetar las instituciones y acatar lo que disponen las leyes de la República…”.

En esa misma estatuyente, el Dr. Alfredo Carella tomó la palabra y dijo: “…planteo nuestra disidencia parcial respecto del Artículo 1° y concordantes del dictamen, en cuanto dispone: ‘Los representantes electos para dictar el estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires integrarán la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires y recibirán la denominación y el trato de Convencionales Constituyentes’. En el proyecto de resolución también se había hablado de Estatuto Organizativo o Constitución.

El Estado Federal

El fundamento jurídico del estado federal es la existencia de una constitución o norma suprema, sancionada por el pueblo de la Nación Soberana. Por esto la CN obra directamente sobre el pueblo argentino, como también el gobierno que ella ha creado.
El principio se enuncia de manera pétrea por el art. 31 de nuestro Código Político, cuando ordena: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados con la Potencias Extranjeras son la ley suprema de la Nación y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”.

Las provincias no son, pues, los jueces o intérpretes finales de la Constitución, ya que no es una de sus “facultades reservadas” ni tampoco les ha sido delegado por ella; es el poder judicial federal, cuya cúspide no es otra que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, instituida por la propia Carta Magna, y lo es en todos los casos que motiven su aplicación práctica.

Entonces, toda ley, decreto, etc., del gobierno federal en sus departamentos respectivos y ajustados a la CN, no pueden ser resistidos por una Provincia. Si esto ocurriera, el Estado Federal tiene medios compulsivos para reducirla a la obediencia, tal es el caso de la intervención federal.

Las Provincias, por su parte, conservan todos los poderes inherentes que no hayan delegado por la Constitución al gobierno federal. Recíprocamente, los Estados no pueden ejercer poderes que están confiados al gobierno federal: “Los poderes de provincia no pueden ejercer facultad alguna de las que han sido delegadas a los poderes públicos de la Nación, ni de aquellos cuyo ejercicio por los poderes provinciales obstruiría o haría ineficaz el ejercicio de los que corresponden a los poderes nacionales” (CSJN, t.10, p.380; Fiscal v. Albarracín). Ello es así ya que de lo contrario se rompería el equilibrio del sistema federal constituido.

Supremacía de la Constitución

En consonancia, la Corte Suprema de Justicia de los EEUU, por el voto del ya legendario Ministro Marshall, consagró la doctrina de la supremacía constitucional en estos términos: “La Constitución es, o bien una ley suprema y soberana, no susceptible de ser modificada por medios ordinarios, o bien está al nivel de las leyes ordinarias y, como todas otras leyes, puede ser modificada cuando la legislatura desee. Si la primera parte de la alternativa es cierta, una ley contraria a la Constitución no es una ley; si la última parte es la verdadera, las constituciones son tentativas absurdas por parte del pueblo para limitar un poder que, por su naturaleza misma, no puede ser limitado… Ciertamente, todos aquellos que han elaborado las constituciones escritas, las contemplaron como formando la ley fundamental y suprema de la Nación y, consecuentemente, la teoría de cada uno en tal gobierno debe ser que una ley de la Legislatura repugnante a la Constitución es nula. Esta teoría acompaña esencialmente a una Constitución escrita, y debe ser considerada en consecuencia por la Corte, como uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad”.

La finalidad del principio de supremacía constitucional es, respondiendo a una lógica jurídica, evitar que el ordenamiento jurídico caiga en caótica contradicción. Para ello, es menester que nunca una ley o norma de rango inferior pueda derogar la constitución y, a tal fin, es preciso que ella misma haya previsto los medios para conservar su supremacía.

La Ciudad de Buenos Aires no es una provincia

De la simple lectura del plexo del Código Político de la República Argentina, se desprende que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una mixtura entre municipio y provincia, pero sin llegar a alcanzar el rango de tal.

La federalización de la Ciudad de Buenos Aires, ya estaba prevista en el art. 3º de la CN, como bien recuerda el profesor Felipe González Arzac (“Alcances y consecuencias de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires”, Revista Abogados, Nº 93 del CPACF) “…se hizo realidad a través de las leyes que en 1880 instituyeron el acuerdo: la ley 1355 de Buenos Aires y la ley nacional 1.029 sancionada por el Congreso Nacional cuando reunido en la ‘Ciudad de Belgrano’ después de una guerra interior librada entre las fuerzas provinciales y federales. Esas leyes fueron complementadas por las que, en 1884 anexaron a la Capital Federal a las ciudades de ‘Flores y Belgrano’ (ley nacional Nº 2089 y bonaerense Nº 1889)”.

El núcleo central de la cuestión surge “a todas luces” del texto de los arts. 121 a 129 de la propia Constitución Nacional, incorporados por la Convención Reformadora de 1994. De ellos se puede desprender, sin lugar a discusión, que la Ciudad carece de las potestades que la Constitución le reconoce a las Provincias, pues su poder le es meramente “delegado” por la Nación y no como ocurre con las provincias que “delegaron” el poder en la Nación en orden a la conformación de la unión nacional bajo un sistema federal (art. 121 CN).

Así, en cada uno de esos artículos, la CN va señalando diferencias marcadas entre Provincia y Ciudad de Buenos Aires. Ejemplos de ello son:

  1. El art. 124 establece que las Provincias podrán crear regiones, establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y celebrar convenios internacionales que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación. Por el contrario, al referirse a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, marca claras diferencias al señalar que: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”.
  2. El artículo 125, en su primer párrafo, señala las atribuciones de las Provincias en materia de justicia, intereses económicos, industria, inmigración, ferrocarriles, canales de navegación, entre otras.
    Sin perjuicio de ello, otra vez marcando una incuestionable diferencia entre “Provincia y Ciudad de Buenos Aires”, en el párrafo segundo, establece los organismos que tanto las provincias como la ciudad podrán conservar o mantener, mas en modo alguno podrá la Ciudad “crear” sistemas de seguridad social (como ocurriera con la creación de la inconstitucional, nula e inaplicable caja conocida como Cassaba).

Como se puede advertir, la Constituyente de 1994 dejó claramente establecidas las diferencias al determinar regímenes generales para las provincias y de excepción y concurrencia para la Ciudad de Buenos Aires. Resulta ilustrativo repasar los dictámenes de mayoría aprobados en el seno de la convención constituyente, plasmados luego en el texto de la CN reformada.

La Ciudad Autónoma “no tiene Constitución”

De manera diaria y habitual, nos encontramos escuchando o leyendo que la Ciudad Autónoma tiene una Constitución, asimilándola con las que determina con ese nombre y características el art. 5º de la Carta Magna. Afirmarlo es falso, por cuanto es la propia CN la que ha “vedado” dicha posibilidad.

En efecto, el art. 5º de la CN determina que las Provincias dictan su propia Constitución, con arreglo a la Federal y ciertas circunstancias especiales. Dicho criterio es reafirmado por el art. 123, que lleva más allá la cuestión y establece que esas constituciones deberán “asegurar la autonomía municipal” entre otras obligaciones. Como es obvio, la Ciudad de Buenos Aires no puede asegurar autonomía municipal alguna, por cuanto deviene de un municipio y, continúa siendo una unidad de régimen comunal, derivada de la vieja Municipalidad de la Ciudad. Sin perjuicio de ello, y para sellar la cuestión, el art. 129 viene a desterrar cualquier afirmación en materia de existencia de una Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, al fijar un régimen especialísimo y acotado para la Capital Federal de la República. Así, dispone en su primer párrafo: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”.

De esta primera transcripción surge con claridad la diferencia de criterios utilizada por la CN. Así, cuando se refiere al gobierno de las provincias, debemos remitirnos al art. 122 que dispone: “Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia sin intervención del Gobierno Federal”. Asimismo, es vital examinar el art. 121: “Las Provincias conservan todo el poder no delegado en esta Constitución al Gobierno Federal”.

Marcando otras “diferencias”, nuestra CN distingue entre “Gobernador para las Provincias” y “Jefe de Gobierno para la Ciudad”; las Provincias conservan el poder no delegado, por juego de la forma de estado federal; la Ciudad simplemente cuenta con “cierta autonomía” en orden a que no existía como tal “antes de la creación del Estado Nacional en 1853”, léase que sólo tiene las potestades que los constituyentes le han otorgado por ser “posterior” al Estado Nacional. En esa inteligencia, mucho menos quisieron propiciar su “provincialización”. Ni que mencionar que en ningún punto de la CN, se confiere a la Ciudad de Buenos Aires que “pueda darse sus propias instituciones locales y regirse por ellas”. En esa inteligencia, el segundo párrafo del art. 129 establece la necesidad de una Ley del Congreso Federal (por lo que está subordinando de manera taxativa la Ciudad a la competencia y jurisdicción exclusiva y excluyente del Poder Legislativo Federal) para garantizar los intereses del Estado Federal, mientras que la Ciudad sea la Capital de la República.

A raíz de tan clara y contundente afirmación de nuestra CN es que fue dictada por el Congreso Federal la ley 24.588. En su artículo 8º “acota” decisivamente las competencias de la Legislatura de la Ciudad e, incluso de la Jefatura de Gobierno, estableciendo que: “La justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del poder judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso administrativa y tributaria locales”.

De allí surge otro “error” en materia informativa cuando se habla de la necesidad de la derogación de la ley 24.588, cuestión de imposible cumplimiento, por cuanto es el propio art. 129 de la CN el que ordena la existencia de esa ley. Ergo, la misma en el mejor de los casos podría modificarse o cambiarse por otra, más nunca podría ser derogada de manera lisa y llana, como algunos manifiestan irresponsablemente a la sociedad.

Finalmente, y para terminar con toda discusión posible sobre la pretensa “Constitución de la Ciudad”, el párrafo tercero del art. 129 de la CN es contundente: “En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones”.

Es obvio que cuando se refiere a las Provincias la CN habla de “Constituciones” y no, como para la Ciudad, de “Estatuto Organizativo”. Aquí se aprecia claramente el alcance que la CN reformada en 1994 le reconoce a la limitada autonomía porteña.

Exceso de los estatuyentes

A pesar todo lo señalado, buena parte de los estatuyentes, como Flamarique, Macris, Bruno, Enrique Rodríguez, Ibarra -entre otros- trataron de eludir la manda de nuestra CN y transformar la Estatuyente en “Constituyente” o, mínimamente, decir que dichos términos son “sinónimos” (pareciera que algunos utilizaran siempre los mismos métodos para eludir normas claras de nuestra CN, puesto que en la cuestión de la creación de Cassaba, pretendieron hacernos creer que “conservar” y “crear” son vocablos de idéntica significación). Los antecedentes históricos, las discusiones en el marco de la Convención Constituyente de Santa Fe de 1994, dan por tierra semejante dislate, por cierto, que muy bien comprendieron sólo algunos de los “Estatuyentes” porteños.

En efecto, la delegada estatuyente de la Ciudad, Dra. Alicia Pierini, ante el embate de muchos que pretendían darle a la “convención” de 1996 el status de “constituyente” manifestó en su seno: “…pretender denominar a esta Asamblea Estatuyente con otro nombre, como el de Convención Constituyente es pretender cambiar la realidad con las palabras; es cambiar un sistema institucional y legal por medio de una denominación, intentando parecer lo que no es… Es razonable albergar ilusiones de una mayor autonomía institucional gradualmente creciente; pero ésta sólo podría ser convalidada por la Nación, por cuanto, la doctrina es uniforme cuando señala que hacen Convención de Santa Fe al utilizar el término ‘Estatuto’ y no ‘Constitución’, no en el artículo 5° de la CN sino en el 129. El mismo, en su último párrafo aclara: ‘En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones’. Atendiendo a lo que señalan los tratadistas, tenemos que buscar la intención o el propósito que tuvo el legislador al dictar una determinada norma, y ver la fidelidad que guarda su aplicación con el deseo del legislador.

Durante el debate de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires en la Convención Nacional Constituyente, el convencional Márquez, de la provincia de Mendoza, dijo que hubo quienes propusieron no cambiar nada y sólo establecer la elección directa del intendente de la ciudad de Buenos Aires y hasta hubo quienes deseaban que su status fuera similar al de una provincia. Entre ambos extremos, Márquez señalaba que el dictamen establecía un equilibrio para poder conjurar los legítimos intereses de los habitantes de la ciudad, por lo que insistía en que mientras siga siendo capital de la Nación seguramente el resto de los argentinos tendrían algo que opinar al respecto. Cuando el convencional García Lema habló como miembro de la Comisión de Redacción indicó el status especial que tendría la ciudad de Buenos Aires, que no quedaría regida por una Constitución local, como lo establece para las provincias el Artículo 5° de la Constitución, sino por un Estatuto Organizativo, ‘La elección de los términos marca la diferencia’, opinó. De manera que aquí tenemos la interpretación taxativa de lo que se quiso con esta norma. Por ello pesamos que el reglamento debe referirse a Convención Estatuyente, y no a Convención Constituyente. Si bien desde el punto de vista teórico del derecho y de los tratados no hay diferencia, es evidente que no es lo mismo una constitución que un estatuto de una sociedad anónima. También debemos recordar lo que decía Alberdi en cuanto a que toda Constitución responde a una vocación política y está llamada siempre a satisfacer los intereses y exigencia de las circunstancias. En este caso, debemos tener en cuenta que lo que se ha querido establecer es el Estatuto Organizativo de un ente autónomo, como es el de la Ciudad de Buenos Aires, que no tiene las características de un municipio pero tampoco las de una provincia. Por ello, la denominación de Estatuto es la que parece más adecuada para responder a los fines de esta Convención”.

Jorge Vanossi, en una conferencia pronunciada en la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas un año antes de la Convención, refiriéndose a los, entonces, “futuros estatuyentes” dijo: “El status que ha dado el constituyente es resaltado, pero para dictar un Estatuto, no una Constitución. Una Constitución es otra cosa… El órgano que otorgará el Estatuto es dependiente de la voluntad legislativa del Congreso de la Nación. Las facultades de jurisdicción y legislación que reconoce el Artículo 129 están encuadradas en la delegación que habilite aquella ley del Congreso que llamará a elecciones para constituir el órgano que dará el Estatuto… Es poder delegado y constituido. Es decir que no es poder originario ni soberano ni constituyente… Por ende, no puede dictar una constitución como se pretende con el reglamento que se propicia cuando se quiere designar a esta Convención como constituyente…”.

Por su parte, el abogado Alejandro Tomás Butler, secretario del Instituto de Derecho Constitucional del CPACF, señala en su conocido artículo aparecido en “El Derecho” sobre la inconstitucionalidad, nulidad e inaplicabilidad de Cassaba: “Si bien el art. 123 ordena a las provincias dictar su propia constitución, conforme al art. 5, mientras que el 129 establece que la ciudad de Buenos Aires ‘tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción…’, ello no significa que los estatuyentes porteños deban o hayan debido dictar un Estatuto Organizativo de sus instituciones en violación al tan elemental, básico y esencial principio de supremacía constitucional del art. 31, tan antiguo y vigente desde la doctrina de la corte de EEUU conocida como ‘Marshall’ derivada del caso ‘Marbury vs Madison’; a las leyes 24.588 y 24.620, tal como ordenaron los convencionales nacionales de 1994 a los estatuyentes de la ciudad de 1996 en el propio art. 129 de nuestra Ley Fundamental, al terminar prescribiendo: ‘…Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Bs.As. para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones –no dice ‘Constitución’-.

Idéntica afirmación hace nuestra CN en la séptima cláusula transitoria al decir: ‘El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129’ y que como expresa Quiroga Lavie de allí ‘se desprende que no obstante que la Ciudad de Buenos Aires va a tener estatuto de autonomía, ello no significa que la legislatura local de la ciudad vaya a poder ejercer atribuciones que obliguen a las autoridades federales. Esta última potestad la mantiene el Congreso…’ En idéntico sentido, la CADH dice: ‘1. Cuando se trata de un Estado parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado Parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial. 2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la Federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su Constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención’ (art. 28)”.

Autonomía originaria y derivada

La autonomía otorgada por la CN a la Ciudad de Buenos Aires no es de primer grado u originaria como la de las Provincias, sino de segundo grado o derivada, puesto que la misma alcanza exclusivamente hasta el grado que la Ley Fundamental le ha otorgado y nada más, conforme señala Badeni, Gregorio en “Reforma Constitucional e Instituciones Políticas” (Ed. Ad Hoc, Bs.As. 1994, pags. 449/50), contando así, sólo con los poderes que expresamente le ha conferido la reforma de 1994 y tal como lo entiende la ley 24.588 sobre garantía de intereses del Estado Nacional (sancionada por el Congreso en cumplimiento del mandato que le encomendara el art. 129 de la CN).

Losa (“El derecho municipal en la Constitución vigente”, Ed. Abaco, Bs.As., 1995, págs. 298/9) interpreta que “el término Estatuto Organizativo utilizado por el convencional del 94 en el art. 129 y la 15º cláusula transitoria, tuvo en mira no inducir a una tipología específica para Buenos Aires, ni llevar a mayor confusión, ya que si la denominación hubiera sido ‘carta orgánica’ el resultado era únicamente un ‘municipio’, en cambio, el término ‘constitución’ implicaba a la caracterización como provincia; mientras que el ‘estatuto’ significa ley especial básica para el régimen autónomo de una región dictada”.

Como puede advertirse, las diferencias de potestades conferidas por la CN a las Provincias Argentinas y a la Ciudad de Buenos Aires son notorias y así lo han querido los constituyentes de 1994. No resiste opinión divergente la falta de asimilación de la Ciudad al rango de Provincia, ni tampoco que “cuente” con una pretendida Constitución, sino con un “Estatuto Organizativo” (Loñ y Morellos “Lectura de la Constitución” Ediciones “Librería Platense” 2.003).

La CSJN de manera conteste a lo largo del tiempo y de sus distintas composiciones, ha decidido de manera unánime, siguiendo el criterio sostenido por la Procuración General de la Nación, que la Ciudad carece de las calidades constitucionales de las Provincias Argentinas al resolver: “La Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es una provincia argentina” (16/5/2000 “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires v. Estado Nacional”, JA 2001-III-73; íd. 18/11/1999 “Cincunegui, Juan B. v. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, JA 2001- III-70, entre muchos otros).

Lógicamente lo expuesto en los antecedentes citados, tienen irrefutables fundamentos en los hechos históricos que lo sustentan desde 1810, cuyos protagonistas siempre fueron las provincias, especialmente la de Buenos Aires, sobre cuyo territorio “federalizado” se asienta el de la Ciudad.

Coexistencia de jurisdicciones

La Reforma Constitucional de 1994, ha tratado de resolver definitivamente la anacrónica cuestión de la “Capital”, pendiente desde la capitalización de la ciudad de Buenos Aires en 1880, pero el intento se plasma en rotundo fracaso, en orden a la “co-existencia en un mismo territorio de dos jurisdicciones distintas”.

Conflictos como el incoado, fueron advertidos por el profesor Miguel Ángel Ekmekdjian, en su “Manual de la CN” (Depalma – Lexisnexis, pág. 357) cuando refiere: “Esta superposición de jurisdicciones traerá, inevitablemente, numerosos conflictos, tal como trajo la cohabitación de la autoridades nacionales y provinciales en la Ciudad de Buenos Aires entre 1860 y 1880. Todo esto resultó harto perjudicial para los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires, que sufrieron daño en sus derechos a causa de los conflictos de competencia entre las distintas autoridades”. Es por ello, que luego de 1880 en el territorio de la Capital Federal únicamente quedaron las autoridades nacionales, mientras que las provinciales debieron asentarse en lo que hoy es la ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires.

Ya se señaló que el art. 129 de la CN establece que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción. Pero a continuación reserva los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad sea capital de la Nación, mediante una Ley, que no es otra que la llamada “ley Cafiero”, la 24.588.

Es dable recordar que el inc. 30 del nuevo art. 75 de la CN establece que el Congreso ejerce una legislación exclusiva en el territorio de la Capital Federal de la Nación. Para despejar toda duda la Cláusula Transitoria Séptima de la CN, dispone: “El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129”.

Motivaciones de los constituyentes de 1994

La distinción que hacen los constituyentes de 1994 entre las facultades de las Provincias y aquellas que reconocen en la Ciudad radica en que Buenos Aires, en función de ser la Capital de la República, queda bajo la dirección superior de los poderes políticos nacionales. Es por ello que el inciso 30 del artículo 75 marca: “Corresponde al Congreso… ejercer una legislatura exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservan los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

Los constituyentes hicieron una distinción entre “gobierno político de la Capital” y “régimen municipal” o “administrativo” de ella. El primero, lo encomendaron al Congreso (art. 75 inc. 30); pero el segundo, de naturaleza totalmente diversa, lo reservaron para que sea ejercido por el Gobierno de la Ciudad, una especie de Municipio en una construcción mixta con algunas características de una provincia, pero sin llegar a conferirle, en ningún caso, el status de tal.

No hubiera sido lógico proceder de otra manera, porque no habría sido conveniente, ni tampoco justificable que hubieran desvirtuado y complicado las funciones legislativas del Congreso encomendándole las tareas minuciosas y peculiares de la administración local. Me remito a las discusiones de la convención constituyente.

Competencia exclusiva del Congreso

El Congreso, coopera en el ejercicio de alto gobierno político de la Capital Federal por medio de su poder para legislar exclusivamente sobre ella, según lo dispone el inciso 30 del art. 75. El sentido preciso de esta disposición de la CN lo ha fijado en más de una vez la jurisprudencia de la CSJN, incluso con anterioridad a la reforma de 1994. El Alto Tribunal, en el caso del Banco de la Provincia de Buenos Aires c/Ocampo y otros (CSJN, t. 61, pas. 133 a 164), confirmó, por sus fundamentos, la sentencia de la cámara de apelaciones de la Capital Federal, cuya doctrina pertinente es necesario conocer porque interpreta con exactitud la cláusula constitucional. Es esta: “Todo el poder legislativo de la Nación reside en el Congreso”; “algún poder legislativo sobre la Nación reside en un Estado”, son dos proposiciones que se excluyen recíprocamente; y como la primera es evidentemente cierta, la segunda tiene que ser evidentemente falsa… Esta soberanía de la Nación es absoluta e incomunicable… la Nación la ejerce por medio de sus diversos departamentos… Desde luego, aceptar que otro poder puede extender su autoridad es reconocer la coexistencia de dos poderes, es consentir el imperium et imperium, es herir la integridad de tan privilegiada soberanía conferida a la Nación sobre ese territorio”.

Este poder de ejercer legislatura exclusiva sobre la Capital, el que deviene de razones históricas y políticas, ha sido reafirmado en toda su integridad por la jurisprudencia uniforme de la Corte (CSJN, t. 114, p.161, C. Según c/MCBA; t. 114; p.68, in re, L. Salva y otros; t. 115, p. 93, V. Loveira c/E. T. Mulhalt; t. 119, p. 247, in re Antilli y A. Barrera; y especialmente t. 147, p. 248: in re Banco de Córdoba su sucursal en Buenos Aires, 1926).

Asimismo, la Corte estableció principios generales en la materia cuando dispuso: “La administración, el gobierno o régimen municipal que los constituyentes reconocieron como base esencial de la organización política argentina, al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial -dice la Corte- consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que se afecte directamente a la Nación en su conjunto (Gónzalez, Joaquín V. “Manual de la Constitución Argentina”, Nº 673, p. 685); y, por lo tanto debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, orfanato, higiene, vialidad, moralidad etc., de la comuna y el poder de preceptuar sanciones correccionales para los infractores de las mismas, pues aquellas sin estas son propias de la moral y no del derecho. El poder de legislación exclusiva, que confiere al Congreso, como legislatura local”. (CSJN, t. 156, ps. 327 y 328).

Colofón

En los antecedentes históricos de nuestra patria no existe ninguno en materia de conferir status o tratamiento político jurídico a la Ciudad de Buenos Aires similar a los de una provincia, por la sencilla razón que integraba, como su Capital, el territorio de una de ellas: la de Buenos Aires, que en 1880 aceptó que parte de su territorio se federalizara para, definitivamente, poner fin a las disputas por la administración de los recursos económicos del puerto. Así, sin que medie una nueva reforma de nuestra Ley Fundamental, el puerto jamás podrá ser administrado por la Ciudad como propio (salvo que se admita otra grosera violación constitucional) en función de que es parte de los intereses de la Nación Argentina; otro de los tantos dislates que suelen escucharse como anhelo de muchos y que “casualmente” está establecido en el art. 104 inc. 20 del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires el que, en esa disposición, “también” atenta de manera inequívoca contra el principio de Supremacía que establece el art. 31 de la CN.

Felipe González Arzac (trabajo citado) también ilustra con precisión que: “En la interpretación de la autonomía no pueden dejar de tenerse en cuenta los fines de la cesión expresados en la CN y en los fundamentos de las leyes/ convenio que las instrumentaron. La Ciudad de Buenos Aires no es una provincia, sino el territorio cedido por una provincia al ordenamiento federal, para desempeñar la función de Capital de la Nación y las normas jurídicas que rigen sobre ella tienen por fin principal el cumplimiento de ese cometido”.

Para finalizar, debemos recordar que la diferencia funcional, en el marco administrativo y legislativo entre provincia y municipio, es que las primeras son “autónomas”, mientras que los segundos “autárquicos”. En este sentido y poniendo definitiva luz sobre la cuestión, se expresa el maestro Marienhoff, (opinión que comparto totalmente en cuanto a su precisión semántica constitucional) cuando señala que la porteña “es una autonomía derivada pero que en realidad existe un error terminológico, ya que debió haberse llamado autarquía con prerrogativa”.

De todo lo reseñado se desprende que, la pretensa “autonomía plena” no es más que un intento consciente y solapado de ciertos sectores por provincializar inconstitucionalmente a la Capital Federal, exorbitándose así, de manera decisiva, los limitados alcances que, en materia de autonomía confirieran los reformadores constituyentes de 1994 a la Ciudad de Buenos Aires.

Su concreción, insisto, sólo podría efectuarse mediante una nueva reforma de la Carta Magna. Sin ella todos los proyectos sobre traspaso de la justicia, del puerto, de la Policía Federal, la creación de cajas de seguridad social para cualquier profesión poniendo normativa local por encima de leyes federales, entre otros tantos despropósitos normativos que se venden a la sociedad porteña como “necesarios” y “legales”, resultan claramente inconstitucionales, nulos e inaplicables. Así lo vengo sosteniendo, por ejemplo, en materia de la creación de la Caja de Seguridad Social para Abogados de Buenos Aires (Cassaba), desde 2004.
Evidentemente ha llegado el tiempo de determinar si las prebendas corporativas, los negocios y los beneficios para unos pocos integrantes de una exclusiva casta superarán nuevamente la vigencia del principio ¿pétreo? de Supremacía Constitucional. No podemos permitirlo y, una de las maneras más prácticas y efectivas de pelear y defender nuestra Ley Fundamental, es teniendo conciencia y conocimiento de todo lo expresado, aprehenderlo y divulgarlo.




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