Desarrollo inmobiliario y derechos mineros

Los concesionarios mineros pueden ejercer graves extorsiones sobre propietarios de inmuebles, llegando a paralizar la ejecución de proyectos o provocando retrasos que afectan sustancialmente la factibilidad del  desarrollo inmobiliario y la capacidad económica del gestor.

Se ha tornado cada vez más frecuente que los propietarios de inmuebles en especial cuando desarrollan proyectos de tipo inmobiliario, deban soportar la existencia de propiedad minera abarcando todo o parte de sus predios, coexistencia de derechos que genera verdaderos conflictos cuando el minero manifiesta su intención de ocupar el terreno.

En la mayoría de estas situaciones enfrentamos a verdaderos especuladores que, lejos de moverse con un ánimo genuinamente minero, persiguen mediante el abuso de las instituciones del derecho minero, suculentos pagos a cambio de cesar en la molestia que significa su presencia, lo que en el derecho anglosajón se denomina como el “nuisance value” o “valor de molestia”. Lo anterior se traduce en concreto en que los propietarios afectados deban terminar cediendo a pretensiones desmesuradas ante la amenaza de litigios o vías de hecho que puedan llegar a entorpecer sus actividades y/o el acceso al financiamiento bancario.

Dejamos a salvo del reproche anterior, sin embargo, a aquellos casos en que sí existe una motivación minera, cuya concreción por parte de auténticos mineros pasa por intervenir el inmueble mediante su ocupación. En tales casos, la medida que se adopte para la solución de la controversia pasará por la reparación de todos los perjuicios que sufra el propietario superficial. Y será la factibilidad técnica económica del proyecto minero la que determinará en definitiva los esfuerzos en materia de compensaciones que se deban.

Supremacia del dominio superficial

Si bien estamos frente a dos dominios de distinta naturaleza, que pueden coexistir respecto de un mismo ámbito espacial el dominio sobre el inmueble y el dominio concesional minero no debemos perder de vista que el dominio del propietario del inmueble en cuanto a ocupación del terreno, es superior en categoría y contenido a cualquier otro derecho.

En consecuencia, no resultan válidos los intentos mineros por reclamar supremacía de sus derechos por sobre el dominio predial, tal como opinan algunos autores a partir de una equivocada interpretación de la normativa vigente. Por el contrario, el sólo reconocimiento de las limitaciones a que quedan sujetos los predios superficiales en favor de la exploración y explotación de una concesión minera, permite afirmar, con sobradas razones, que existe una supremacía del dominio predial por sobre el dominio de la concesión minera, con seguridad al menos en lo que se refiere a ocupación territorial.

El punto de partida del presente análisis es el reconocimiento que la legislación actual hace, por mandato de la propia Constitución Política de la República, del dominio del titular de una concesión minera. A dicho dominio se le otorga un carácter de real e inmueble, distinto e independiente del dominio del predio superficial, aunque tengan un mismo dueño (artículo 19 N°24, inciso 6° y siguientes de la Constitución Política; artículo 2° de la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras; y artículo 2° del Código de Minería).

Dicha superioridad arranca de las siguientes características:

1. Originalidad: jurídicamente la primera ocupación del suelo es aquella que realiza el propietario del inmueble, y es éste por ende, de no mediar gravamen sobre el mismo, el único que puede definir el destino económico del suelo conforme a las limitaciones propias impuestas por la ley.
2. Plenitud: el dominio del dueño del suelo es un derecho real que se ejerce sobre una cosa corporal, denominado inmueble, finca, terreno o heredad, confundiéndose entonces su dominio con la propiedad misma, contrariamente a lo que ocurre con el dominio del concesionario minero que se ejerce sobre una concesión, es decir sobre una cosa incorporal. Consustancial al dominio predial entonces, es dicha conexión directa con el predio.
3. Territorialidad: el dominio predial tiene una dimensión física o territorial completa, lo que deriva de su ejercicio directo sobre la cosa. A su vez, la territorialidad del concesionario es una concepción teórica (forma y dimensiones de la cara superior de la concesión) cuyo único objeto es delimitar el ámbito espacial donde se puede explorar y explotar y hacerse dueño de los minerales concesibles que se extraigan, con exclusividad y preferencia respecto de otro concesionario minero.
4. Perpetuidad: el dominio predial es por naturaleza perpetuo, y no conlleva el germen del término o caducidad por su no ejercicio o por el transcurso del tiempo. Situación que no se da con las concesiones mineras, cuya existencia, aun siendo indefinida en el caso de la concesión de explotación, siempre queda sujeta a la renuncia, caducidades procesales, extinción y nulidades, además de los efectos del desamparo por no pago de patente minera, esto último establecido como un modo indirecto de satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento.

Derechos en conflicto

Podemos sostener que el concesionario minero no tiene derecho alguno sobre el terreno superficial que encierra la cara superior de su concesión minera. Eso es así porque su derecho es distinto al dominio sobre el dominio predial, pues mientras el derecho del dueño del predio es el dominio “plena in re potestas” sobre el inmueble mismo, el derecho del concesionario es un derecho real sobre una cosa incorporal, como es la concesión, diferente, como se ha dicho, del dominio superficial y de distinta jerarquía que aquel.

Las limitaciones que afectan al propietario superficial no tienen su origen en la existencia misma de la concesión minera, sino que en el ejercicio de los derechos que otorga aquella, a saber, el ejercicio de la actividad de exploración y de explotación, las que quedan sujetas a las limitaciones establecidas por la ley.

Este es precisamente el momento en que entran en conflicto ambos derechos, puesto que la actividad del concesionario minero afectará necesariamente los intereses del propietario superficial. La Ley Orgánica en su artículo 8 y el Código de Minería en sus artículos 109 y 120 y siguientes, dan respuesta al mandato constitucional, regulando las servidumbres mineras que todo concesionario debe necesariamente imponer para materializar la ocupación de los terrenos y la realización de actividad minera. Conforme lo dispone el artículo 123 del Código de Minería, la constitución de las servidumbres, su ejercicio y las indemnizaciones que correspondan, se determinarán por acuerdo de los interesados que conste en escritura pública o por resolución judicial. Las indemnizaciones que debe pagar el solicitante de servidumbre, deben dirigirse a pagar los perjuicios efectivos ocasionados por las labores mineras.

Por otra parte, para que el concesionario minero pueda ejecutar labores mineras, sean éstas de exploración o explotación, está sujeto también a la obligación de contar con ciertos permisos o autorizaciones establecidos por la ley en los artículos 113 y 116 del mismo cuerpo legal, los que deben acreditarse al momento de solicitarse la servidumbre. Además de estos permisos, el titular de una pertenencia deberá contar con los permisos ambientales que ordena la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Honrando el principio preventivo que inspira dicha legislación y de la entidad del gravamen, debiera acreditarse igualmente la calificación ambiental al momento de solicitarse la servidumbre.

Debido a lo anterior, entonces, es que la ocupación del suelo no resulta consustancial al derecho del concesionario minero, el que sólo goza del derecho a imponer servidumbres para permitir el desarrollo de sus actividades de exploración, explotación y beneficio de minerales. No tiene derecho alguno a ocupar el suelo sin antes constituir legalmente la servidumbre respectiva u obtener otro título ocupacional que le habilite a ocupar, tal como arrendamiento, comodato, etc., y obtener todos los permisos y observar las limitaciones que la ley exige y establece.

Contingencias para los proyectos inmobiliarios

Frente al desarrollo de proyectos de tipo inmobiliario, los conflictos con concesionarios mineros y las extorsiones que éstos pueden llegar a ejercer en ciertos casos, pueden ser de tal gravedad, hasta incluso paralizar la ejecución del proyecto mismo, o bien provocar retrasos que afecten sustancialmente la factibilidad del desarrollo inmobiliario y la capacidad económica del gestor.

A pesar de todas las exigencias impuestas al concesionario minero, en orden a la necesidad de obtener servidumbres mineras, y de las autorizaciones y permisos por parte del dueño y/o la autoridad respectiva, el riesgo de un conflicto con un concesionario minero subsiste igualmente, en especial debido a los siguientes problemas de orden práctico que se presentan en el ejercicio de ciertos derechos y acciones.

Constituye una práctica habitual de los Tribunales de Justicia acceder al otorgamiento y uso de servidumbres mineras provisorias, es decir servidumbres cuyo ejercicio se autoriza de plano, restando sólo la discusión de la indemnización que corresponda. El otorgamiento de servidumbres mineras en carácter de provisorias exige rendir una caución por parte del solicitante, cuyo monto es fijado por el tribunal, normalmente en cantidades irrisorias. El otorgamiento de la servidumbre minera en carácter de provisoria, además de permitir su ejercicio en forma inmediata, incluso con el auxilio de la fuerza pública, posibilita su inscripción en el Registro de Hipotecas y Gravámenes del Conservador de Bienes Raíces en donde se encuentre inscrito el inmueble, conjuntamente con la anotación al margen del referido gravamen en la inscripción de dominio del inmueble, todo lo cual genera un inconveniente en lo que a claridad de títulos se refiere, especialmente en materia de financiamiento de proyectos inmobiliarios.

Por otra parte, los concesionarios mineros suelen presionar también a través del ejercicio de acciones o interdictos posesorios, que la mayoría de las veces sólo persiguen la paralización de la actividad inmobiliaria como forma de presión contra las actividades que legítimamente se desarrollan en un predio por parte de sus propietarios. A partir de una errada interpretación del artículo 94 del Código de Minería, los concesionarios mineros recurren a acciones posesorias, como la querella de amparo, reclamando protección por supuestas turbaciones o molestias sufridas en la posesión de la concesión minera por actos de terceros, incluso provenientes del mismo propietario del suelo.

Otra acción posesoria que en la práctica es más recurrida, es la denuncia de obra nueva, la que fue concebida por el legislador como una forma de remedio inmediato frente a turbaciones o daños a la posesión sobre una cosa corporal inmueble. Esta acción contempla la paralización inmediata de cualquier obra o actividad, paralización que está obligado el juez a decretar contra la sola presentación de la demanda, antes incluso de su notificación, con lo que sólo es posible acceder al alzamiento de la medida una vez ya dictada la sentencia respectiva.

Por último, es posible que concesionarios en trámite pedimentos y manifestaciones ejerzan presión vía la solicitud de fuerza pública para ingreso al inmueble. Esta facultad está consagrada a favor de dichos concesionarios en trámite en el artículo 53 del Código de Minería, que dispone que desde el momento en que quede inscrito el pedimento y la manifestación, el titular del pedimento y el manifestante, según sea el caso, podrá efectuar todos los trabajos de reconocimiento para constituir la concesión y reconocer la mina, quedando habilitado para solicitar el auxilio de la fuerza pública para ingresar a un inmueble si el dueño se opone.