Dos ángulos para la Institucionalidad Ambiental

El fortalecimiento de las instituciones públicas para proteger el medio ambiente está en permanente perfeccionamiento, pero sujeto a una discusión donde es difícil lograr pleno consenso por la variedad de ópticas para enfrentar sus desafíos.

  •  ¿La actual institucionalidad es suficiente para la protección del medio ambiente? ¿Por qué?

Por supuesto que es perfectible. Pero no se debe desconocer que, desde la publicación de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, se han canalizado razonablemente bien miles de proyectos y millones de dólares en inversión. En general, la discusión sobre protección del medio ambiente y sustentabilidad se ha centrado en la suficiencia y estrictez de la institucionalidad existente.

Sin embargo, creo que se ha dejado de lado otra discusión necesaria, que radica en la eficiencia y observancia en la ejecución de la institucionalidad vigente, así como el rango de amplitud en su aplicación. Lo anterior es particularmente importante en una materia como ésta, en la cual convergen tantas visiones contrapuestas.

Mientras pretendamos que la institucionalidad ambiental solucione la más variada gama de conflictos sociales, incluyendo políticos, ideológicos y hasta disputas comerciales entre empresas, ésta nos parecerá siempre insuficiente.

  • ¿Está en crisis la institucionalidad medioambiental?

Las visiones contrapuestas que existen sobre sustentabilidad ambiental muchas veces la hacen aparecer en crisis. Creo que es más bien una apariencia. Ahora bien, la institucionalidad ambiental se encuentra diseñada desde su origen para estar en continuo dinamismo. Las normas de calidad, emisión y planes de descontaminación deben ser continuamente revisadas. A lo menos cada 5 años, si es que no surge la necesidad de hacerlo antes. Desde tal perspectiva, atendida su naturaleza y objetivos, la institucionalidad ambiental está y continuará estando en crisis, vale decir, bajo un continuo cambio, y es bueno que así sea.

  •  ¿Qué cambios sugiere para fortalecer la institucionalidad medioambiental?

En Chile, estamos muy focalizados en lograr el cumplimiento de la normativa ambiental bajo la lógica del temor a recibir una sanción. Basta con mirar el proyecto de ley que crea el Ministerio y Superintendencia del Medio Ambiente, en actual discusión ante el Congreso, que contempla sanciones de multa en dinero de montos millo-narios sin precedentes en Chile. En un mundo globalizado, deberíamos mirar más la tendencia internacional destinada a lograr tal objetivo, complementándolo con mecanismos de cumplimiento voluntario, impulsados por incentivos de distinto orden, incluyendo económicos y tributarios. Sin embargo, en Chile, se envió al Congreso un proyecto de ley de bonos de descontaminación, que desgraciadamente y por motivos exclusivamente políticos, duerme el sueño de los justos.

  •  ¿Considera necesaria la creación de un Ministerio del Medio Ambiente que centralice las políticas públicas para la protección medioambiental?

Creo que había alternativas. Sin embargo, es una solución sobre la cual se había generado bastante consenso político. En todo caso, no debemos olvidar que los distintos servicios sectoriales no han perdido ni perderán sus competencias ambientales. Por lo mismo, el desafío del nuevo Ministerio no será sólo de centralizar políticas, sino que más bien mantener el desarrollo y funcionamiento de la institucionalidad ambiental debidamente coordinada, función que hoy corresponde a la Conama. Por ejemplo, se debe evitar que el Ministerio de Salud dicte reglamentos de evidente contenido ambiental, sin que la Conama tenga idea, como ya ha ocurrido.

  •  ¿Cree que la fiscalización de las medidas de protección medioambiental debe estar a cargo de una Superintendencia del Medio Ambiente?

Es necesario perfeccionar el actual sistema de investigación de las infracciones y su correspondiente sanción por las Coremas. Bajo tal premisa, la creación de una superintendencia independiente, técnica y profesional aparece como una alternativa válida. Sin embargo, debemos preguntarnos si queremos un modelo de superintendencia que busque como fin último lograr la imposición de multas millonarias e, incluso, la clausura de los proyectos o, más bien, un organismo que sin perder su autoridad, se centre en lograr el cumplimiento de la normativa ambiental.

El proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Congreso se encuentra más bien en el primer caso, aun cuando se le han introducido indicaciones durante la discusión parlamentaria para incentivar el cumplimiento. Por otra parte, creo que llegó el momento de revisar el modelo de superintendencias y órganos fiscalizadores que son juez y parte, buscando salvaguardar el principio del debido proceso.

En tal sentido, en esta nueva Superintendencia del Medio Ambiente se debería buscar separar las funciones de acusación e investigación, de aquella correspondiente a la resolución de la sanción.

  • ¿Considera suficientes los instrumentos de gestión ambiental, como el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, las Normas de Calidad y Emisión y los Planes de Prevención y Descontaminación, para reguardar el medio ambiente?

La aplicación actual es insuficiente. Los Instrumentos de Gestión Ambiental que contempla la Ley de Bases Generales del Medio no se han terminado de desarrollar aún. Por ejemplo, recién se están dictando las normas de calidad secundarias de aguas, que podrían resultar en una situación de latencia o saturación de algunos ríos o lagos. Tampoco se han desarrollado suficientemente los instrumentos de orden económico. Ni siquiera se ha dictado la ley sobre permisos de emisión transables a que se refiere el artículo 48 de la ley. Existe una deuda de la autoridad ambiental en esa materia.

  •  ¿Cómo evalúa la aplicación de estos instrumentos?

Los resultados han sido mixtos. Hay casos de aplicación exitosa, como ha sido la situación de las normas de emisión de residuos líquidos. Pero hay otros casos que han tenido problemas, como ha ocurrido con el Plan de Descontaminación Atmosférica de Santiago.

  • ¿La actual institucionalidad es suficiente para la protección del medio ambiente? ¿Por qué?

El modelo institucional actual está dotado de un conjunto de deficiencias, especialmente, desde la lógica de los incentivos institucionales. Los modelos de coordinación basados en comisiones, como el nuestro, son regimenes de alto costo para el diseño e implementación de la política pública. En el actual sistema nacional, hay identificados 14 ministerios y 22 servicios públicos con competencia ambiental. Cada uno de ellos tiene competencias regulatorias o de gestión sobre algún componente ambiental.

El modelo de comisión implementado en 1994, sobrepone a esas competencias sectoriales un conjunto de instrumentos (SEIA, planes, normas) sobre los cuales opera un coordinador (Conama). Eso se traduce en altos costos para generar acuerdos, pero además supone el establecimiento de poderes de veto implícitos para la regulación ambiental, en la medida que todos los reguladores sectoriales participan de la regulación ambiental (por ejemplo, Consejo de Ministros), pero el regulador ambiental (Conama) no participa de ninguna de las regulaciones sectoriales, generando asimetrías y costos sociales relevantes. Un modelo así es altamente costoso para la política pública, afecta la eficiencia de las intervenciones públicas y la obtención de óptimos sociales adecuados.

  •  ¿Está en crisis la institucionalidad medioambiental?

No, pero sí existe una insuficiente capacidad para abordar los desafíos que vienen para Chile y la corrección de las actuales deficiencias. El país fue objeto de una evaluación de desempeño ambiental por la OCDE, en 2005, que se ha traducido en 52 recomendaciones. Si bien para muchos este informe admite múltiples interpretaciones (entre quienes afirman que todo está perfecto, de quienes deducen la necesidad de un cambio radical), lo cierto es que éste identifica una serie de áreas en las que Chile debe avanzar mejorando su diseño institucional y su calidad regulatoria. En la actualidad, Chile está en proceso de ingreso a la OCDE y en lo que va de 2009 ha rendido parte de los exámenes de ingreso en materia ambiental, pero la pertenencia a esta organización se traducirá en abordar una sustantiva agenda de reforma en diversos temas.

Sólo un modelo institucional robusto y con buenos incentivos es el adecuado para avanzar en esta materia, de lo contrario las regulaciones ambientales pueden seguir pagando cierto costo de la indiferencia.

  • ¿Qué cambios sugiere para fortalecer la institucionalidad medioambiental?

Hoy, existe una propuesta que resulta satisfactoria, en mi opinión. El Ejecutivo ha remitido un proyecto al Congreso Nacional mediante el cual reestructura la institucionalidad ambiental.

La reforma institucional supone la distinción entre competencias de fomento productivo y protección ambiental, así como una racionalización de las competencias en materia regulatoria. Así, se distinguen las competencias de política y regulación en el Ministerio, de las de gestión en los servicios (Servicio de Evaluación Ambiental), de las competencias de fiscalización (Superintendencia).

La distribución diferenciada entre competencias de diseño y aprobación de políticas y regulación, de las de gestión, así como las de fiscalización en entidades separadas tiende, en nuestra opinión, a generar incentivos adecuados para el ejercicio de las competencias públicas, debiese dar más certeza a los regulados y corregir las malas prácticas que provienen de la concentración actual de
competencias en cada órgano sectorial.

  •  ¿Considera necesaria la creación de un Ministerio del Medio Ambiente que centralice las políticas públicas para la protección medioambiental?

Hay que tener cuidado con el modo de plantear algunos temas. No pocos consideran que la creación de instituciones públicas promueve burocracia y puede generar incertidumbre al modificar las condiciones de funcionamiento de las actividades económicas. Dichas afirmaciones encierran un desconocimiento de la utilidad de las instituciones, las que, precisamente, buscan evitar esos riesgos.

La creación del Ministerio busca racionalizar las competencias, de manera que sea una autoridad la que entregue las directrices normativas y regulatorias respecto de la protección de los recursos ambientales, con lo cual se ordenarán las competencias sectoriales y se facilitará la coordinación al interior del aparato público.

La alta dispersión normativa genera incertezas, tanto en el sector público como en el sector privado.

  • ¿Cree que la fiscalización de las medidas de protección medioambiental debe estar a cargo de una Superintendencia del Medio Ambiente?

El éxito de un buen sistema de regulación ambiental se basa en incorporar incentivos adecuados para el cumplimiento de la legislación. La alta dispersión en materia de criterios de fiscalización se expresa en grandes diferencias en las sanciones desde los distintos sectores, lo que claramente entrega una falta de certeza y de coherencia frente a la aplica ción de la legislación ambiental. Nuestro modelo de fiscalización es altamente ineficiente. Es ne-cesario contar con una autoridad que unifique los criterios, procedimientos e incentivos de las normativas ambientales, para lo cual el modelo de Superintendencia resulta adecuado.

  •  ¿Considera suficientes los instrumentos de gestión ambiental, como el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, las Normas de Calidad y Emisión y los Planes de Prevención y Descontaminación, para reguardar el medio ambiente?

En Chile, el desarrollo de sus instrumentos de gestión ambiental ha sido desequilibrado. Existen buenos datos sobre la eficiencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, analizado en términos comparados, como sistema de evaluación, pero no como mecanismo de fiscalización. Sin embargo, el desarrollo de los otros instrumentos ha sido limitado.

No cabe ninguna duda que es necesario promover regulación ambiental, pero sobre todo la calidad regulatoria. Ahí tenemos un tremendo desafío que abordar, sobre todo, en la dictación de normas de calidad que definen las reglas de juego general.

Sin embargo, existe entre nosotros un déficit en el trabajo con los denominados instrumentos económicos, que lamentablemente en el debate técnico se concentra demasiado en permisos de emisión transable. La verdad es que las alternativas de instrumentos económicos son múltiples y las áreas donde estos se pueden ocupar también. Ese probablemente será uno de los temas que debemos abordar para los próximos años, en el contexto del ingreso de Chile a la OCDE.




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