Dos autoridades de control societaria en una misma jurisdicción

Como es de público conocimiento, la legislatura de la Ciudad de Buenos Aires ha sancionado la ley 2.875 de creación del Registro de Personas Jurídicas de la Ciudad. Antes y después de la confirmación de este incomprensible texto legal, he tenido oportunidad de expresar mi opinión al respecto en diversos medios, citaré –sólo a modo de ejemplo– el trabajo publicado en la revista jurídica La Ley del 25 de febrero de 2009, realizado en coautoría con el Dr. Hugo Rossi. Allí, con la autoridad que nos otorga el haber sido Inspectores Generales de Justicia, explicamos los motivos de nuestra reprobación a esta nueva legislación, que consideramos nada aporta a la seguridad jurídica ni contribuye a un mejor control de la actuación de los sujetos colectivos que intervienen en el tráfico mercantil de la República Argentina.

A fin de no extender innecesariamente estas consideraciones liminares, remito al interesado a la lectura de ese trabajo, cuyos lineamientos, en prieta síntesis, son los que siguen:

•  El art. 34 del Código de Comercio establece que en cada tribunal de comercio habrá un Registro Público de Comercio, por lo que careciendo la Ciudad de Buenos Aires de tribunales de esa naturaleza, en función de la norma contenida en el art. 8 de la ley 24.855, no existe fundamento legal para justificar la sanción de la ley 2.875 de la Ciudad de Buenos Aires.
• Es inválida por lo tanto la coexistencia de dos registros (el de la Nación y el de la Ciudad) con igual alcance y competencia, aunque se trate de una alternativa o mera opción; de tal modo se evita que las funciones de este nuevo ente colisionen o sustraigan las atribuidas a la Inspección General de Justicia por la ley 22.315.

Nos hallamos ante un nuevo registro “mellizo” del ya existente: esa es la conclusión terminante y definitoria a la que corresponde arribar por medio de la simple lectura del texto explícito del art. 10 de la ya citada ley 24.855, en tanto dispone que la Inspección General de Justicia continuará en jurisdicción del Estado Nacional, hasta tanto se dicte una ley nacional que disponga lo contrario.

Por ende, y ante esa reserva explícita de la ley 24.855, conocida como “Ley Cafiero”, la Ciudad de Buenos Aires nunca podrá ser considerada sucesora del Estado Nacional. Tampoco puede invocarse válidamente como sustento de la legalidad de este nuevo organismo la norma contenida en el artículo 7º de la Constitución local.

Al no ser la Ciudad de Buenos Aires una provincia, no puede invocar para legitimar este atropello las disposiciones de las leyes 21.768 y 22.280. La única manera de legitimar este nuevo organismo sería dotándolo de competencias, funciones y finalidades diferentes a las de la Inspección General de Justicia, cuya actuación la reglamenta la ley 22.315. Sin embargo, este no es el caso, pues lo que se pretende con la creación de esta nueva autoridad de control societario local es que ésta realice las mismas e idénticas tareas que cumple actualmente la Inspección General de Justicia, lo cual no solo resulta inadmisible en derecho sino que escapa a toda lógica pretender que el poder de policía del Estado pueda llevarse a cabo por dos organismos que compitan entre sí.

Más no siempre es sinónimo de mejor

¿Puede imaginarse el lector dos Comisiones Nacionales de Valores, dos o más Superintendencias de Seguros, dos o más Registros de la Propiedad Inmueble en una misma jurisdicción, cuyas funciones, de evidente orden público, son puestas en funcionamiento cuando los ciudadanos opten por someterse a uno u otro organismo de control o superintendencial, a su exclusiva voluntad? Por mi parte, me parece una absoluta mercantilización de las funciones más elementales del Estado, que repugna a toda razón y sentido común, pero parece que a los legisladores locales, autores de la ley 2.875, el ejercicio del poder de policía es, transcribiendo la lúcida frase del profesor Daniel Roque Vítolo, una mercadería que se compra en una góndola de un supermercado, luego –agregaría yo– de comparar los denominados “costos de transacción”.

Considero que tales argumentos son más que elocuentes en punto a dejar demostrada la ilegitimidad manifiesta de la legislación, y esa opinión personal ha sido avalada por la jurisdicción nacional por medio de una medida inédita, dada la grave entidad de los hechos que nos ocupan.

En ese sentido, durante los primeros días del mes de febrero del corriente año la Fiscalía General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, a cargo de la doctora Alejandra Gils Carbó, ha deducido una demanda declarativa en la que reclama la inconstitucional de la ley 2.875 y el dictado de una prohibición de innovar que impida la puesta en marcha del flamante Registro Público de Comercio y Contralor de Personas Jurídicas porteño hasta tanto se decrete aquella descalificación constitucional.

Esta medida fue acordada por medio de sentencia del Juzgado número 15 de ese fuero a través de una sentencia fechada el 6 de febrero de 2009, que ha sido recurrida por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y que actualmente se encuentra en pleno trámite. La extensa fundamentación del reclamo y la subsiguiente decisión judicial cuentan con mi más amplio beneplácito.

Los principales interesados en la creación de la IGJ paralela

Cabe preguntarse ante este panorama por los motivos que pudieron haber justificado la creación de ese nuevo organismo y la urgencia en el accionar, cuya concepción y nacimiento fue concebido entre gallos y medianoche en el curso del período de sesiones extraordinarias de la legislatura local.

Por cierto, antes de la sanción de la ley 2875, los ciudadanos de Buenos Aires que deseaban la constitución y subsecuentes ulterioridades de personas jurídicas de cualquier especie han acudido ante la Inspección General de Justicia, sin que se hayan registrado quejas de magnitud que puedan justificar el precipitadísimo accionar de la legislatura.

No se trató –en absoluto– de un mediático clamor popular por un registro porteño, de hecho no se reportaron escandalosos casos de corrupción en los funcionarios que están a cargo de la Inspección General de Justicia ni han existido cacerolazos como los que se produjeron cuando los ahorros confiados a las entidades financieras fueron confiscados. Tampoco se produjeron escraches ni abucheos a las puertas de aquella institución, debidamente retransmitidos en vivo por los canales de televisión.

Por ende, resulta significativo averiguar quién o quiénes son los interesados en este nuevo organismo de control y cuál es el verdadero fundamento de la creación del mismo, que nadie ha reclamado jamás y que hoy por hoy sus pocos partidarios, que desconocen lo que es el registro público de comercio y sobre todo la naturaleza y finalidad del control de legalidad que el ordenamiento sustancial le otorga al encargado del mismo, justifican con el simple argumento de que constituye una verdadera discriminación que todas las provincias cuenten con uno y que la Ciudad de Buenos Aires carezca de un registro mercantil local.

Algunos argumentos podrían esbozarse para aclarar al lector las razones de esta insólita iniciativa, como por ejemplo, los múltiples conflictos que el Jefe de la Ciudad de Buenos Aires, el Ingeniero Mauricio Macri tuvo con la Inspección General de Justicia cuando se desempeñaba como presidente del Club Atlético Boca Juniors, que fueron variados y algunos de singular importancia. Del mismo modo, tampoco es un secreto para nadie que el universo del fútbol es una constante preocupación del referido funcionario, que ha tenido numerosas iniciativas en materia de la organización de las entidades deportivas y la necesidad de su transparente administración.

Pues bien, si la sanción de la ley 2.875 de creación del Registro de Personas Jurídicas de la Ciudad de Buenos Aires, obedeció a esa iniciativa, y existen muchos motivos para razonar de esta manera, lo lógico hubiera sido que este nuevo organismo hubiese tenido por única finalidad el control en la constitución y funcionamiento de las asociaciones civiles, que es el único modelo legal que permite albergar actualmente a los “clubes de fútbol”, pero no que intentara reemplazar a la actual IGJ, que además de esos contratos asociativos, inspecciona la constitución y el funcionamiento de las fundaciones, sociedades comerciales, sociedades y asociaciones constituidas en el extranjero, sociedades de ahorro previo –con carácter federal– etc., sin perjuicio de llevar la matrícula de los comerciantes y de otros auxiliares del comercio, cumplir otras funciones de no menor importancia para beneficio del comercio y de las transacciones mercantiles como la rúbrica de los libros sociales y de comercio.

Por otro lado, tampoco es descabellado pensar que la sanción de la ley 2.875 de creación del Registro de Personas Jurídicas de la Ciudad de Buenos Aires constituye una reacción contra la nueva normativa de la Inspección General de Justicia, plasmada en lo fundamental en las “Nuevas Normas de la Inspección General de Justicia” –Resolución General IGJ nº 7/05– pretendiéndose implantar un registro meramente formalista que se hallará en las antípodas de lo que –funcionalmente– es la tarea de la entidad que lo tiene a cargo y cuyo control de legalidad a los fines de matricular a una sociedad comercial en el Registro Público de Comercio ya le fue otorgada por el Código de Comercio hace más de ciento cincuenta años, la ley 19.550 en el año 1972 y la ley 22.315 del año 1980.

Vicios que se renuevan

Como es sabido por todos, la Inspección General de Justicia no se limita a la automática inscripción del acto fundacional de sociedades, sino que juega un papel central en el control de esos entes, actividades que fueron, son y deberán ser encaradas con seriedad y objetividad. Precisamente, ante los abusos que exhibió la pasada década del 90 en materia societaria, traducida en la proliferación de sociedades off shore, provenientes de los más variados paraísos fiscales; la permanente constitución de sociedades sustancialmente unipersonales, formadas para limitar la responsabilidad del empresario y no para concentrar capitales; la enorme cantidad de propiedades inmuebles –departamentos, oficinas, casas de campo, quintas, estancias, automóviles, embarcaciones etc.– inscriptas en sus correspondientes registros, a nombre de sociedades extranjeras falsas; la inclusión en los estados contables de cuentas pergeñadas a los fines de perjudicar a terceros, producto de la inacabable “contabilidad creativa” que exhiben muchos asesores contables de los grandes empresarios y contribuyentes, se produjo en nuestra comunidad una saludable reacción tendiente a poner fin a esas viciosas prácticas, muchas de las cuales han sido y son permanentemente denostadas desde los Organismos Internacionales que combaten el lavado de dinero y el crimen trasnacional.

La anunciada creación de una nueva Inspección de Justicia, cuyas bondades parten de la celeridad en la conclusión de los trámites que allí se inicien y en la reducción de los costos que hoy se pagan en la IGJ4, hace sospechar que vamos a volver a lo peor de la década del neoliberalismo, en donde la autoridad de control societario –salvo honrosas excepciones– se destacó por convertirse en un mero buzón de documentos, con riesgo, para su máxima autoridad, de ser desplazado del cargo en caso de atreverse a cuestionar la legalidad de alguna sociedad en la cual participaban funcionarios por entonces de moda. En efecto, así sucedió con el doctor Alberto González Arzac, honorable funcionario desplazado injustamente de su cargo en el año 1990 por negarse a hacer la vista gorda ante la inscripción de una sociedad de muy cuestionable legalidad, promovida por una funcionaria que se destacó en su paso por la función pública por exhibirse en forma desinhibida en una revista de actualidad más que por los méritos de su gestión.

También existen, en este caso, fundadas sospechas de que los detractores de la nueva regulación administrativa local en materia de control de personas jurídicas a partir del año 2003 hayan tenido mucho que ver en la redacción y posterior sanción de la ley 2.875 de creación del Registro de Personas Jurídicas de la Ciudad de Buenos Aires. No podemos al respecto dejar de mencionar que quien fue designado para dirigir este nuevo organismo –y que hoy ha presentado su renuncia al cargo– el conocido y prestigioso profesor de Derecho Constitucional, el doctor Jorge Reinaldo Vanossi, había presentado, como diputado del PRO, allá por el año 2004, un proyecto de ley que predicaba la supresión de la Inspección General de Justicia y la derogación de todas sus resoluciones. De allí que no es aventurado poner en duda la supervivencia de la Resolución General nº 7/05 de la Inspección General de Justicia, que aprobó las Nuevas Normas de la Inspección General de Justicia, una vez que el nuevo organismo de la Ciudad de Buenos Aires se ponga en efectivo funcionamiento, lo que esperemos que nunca suceda, por el bien de la República Argentina y de sus habitantes.

Con otras palabras, no puede entonces caber duda que la puesta en funcionamiento de la nueva entidad representará un retroceso a épocas vergonzosas, en las que imperaba un desfachatado culto a la pizza y la champaña, la adoración a las frívolas costumbres del mundo anglosajón (la denominada “halloween” y los festejos de San Patricio, lamentablemente todavía vigentes, entre otros) y, en materia jurídica, un total deslumbramiento hacia todo lo proveniente de ese universo, que se tradujo no sólo en la consagración legislativa del fideicomiso (ley 24.441) y el cramdawn (ley 24.522), sino también en los proyectos de unificación del Código Civil y Comercial y en los proyectos de modificación de la ley 19.550, redactados en los años 1991 y 1992. En alguno de ellos predicó, con especial énfasis, la derogación de todas las resoluciones de la Inspección General de Justicia y la transcripción, para algunas instituciones, de la ley de Nueva Zelanda, dentro de un ambiente de total privatización y entronización del empresariado, con consecuencias lamentables hasta la actualidad.

Precisamente, sobre la base de destacar la celeridad de este nuevo registro mercantil y la necesidad de reparar en economía de los costos empresarios o “costos de transacción” –que nunca pueden ser obstáculo para que el Estado ejerza el poder de policía que le compete– será todo permitido mediante la creación de una entidad robótica, que derramará maquinalmente datos en una base de software. De tal modo, y merced a técnicas digitales, se tornaría accesible la información que mecánicamente se recolecte sobre directorio, estatutos, memorias, balances y accionistas5, pero se omitiría la presencia humana, única capaz de emitir juicios de valor sobre la evidencia que surja de esos datos, teniendo fundamentalmente en cuenta la alta especialización que exhiben los actuales Inspectores de Justicia.

Como si de empresas se tratase

La circunstancia de que la actuación de ambos organismos de control –la actual Inspección General de Justicia y el Registro de Personas Jurídicas de la Ciudad de Buenos Aires– puedan coexistir, dependiendo su actuación de la exclusiva voluntad de los sujetos sometidos a control, constituye una hipótesis sencillamente impensable. Me resulta intolerable tratar a ambos organismos como si fuesen dos empresas mercantiles operando en la órbita del intercambio o producción de bienes y servicios con fines lucrativos, planteándose, lisa y llanamente, una competencia entre ambas, como si nos hallásemos ante dos comerciantes disputándose un mercado en un despliegue de estrategias cuya defensa y regulación se encuentra plasmada en la ley 25.156.

Se confunde el accionar del estado con el de un mercader, lo cual constituye una concepción inadmisible por ser ajena por completo a la interrelación que deben guardar entre sí los organismos estatales.

Del modo en que se plantea la cuestión, la Inspección General de Justicia y el Registro Público de Comercio y Contralor de Personas Jurídicas de la Ciudad de Buenos Aires habrían de actuar como verdaderos vendedores con la única finalidad de atraer “clientes”. En semejante contexto, el ente de la Ciudad contará con el irresistible atractivo de ser un mero buzón por medio del cual podrían obviarse problemas empresariales que el rigor de la Inspección podría acarrear, dada la ausencia de permisividad con que se viene actuando desde el año 2003.

Con otras palabras, se propone la coexistencia de dos tiendas registrales que deberían efectuar actos competitivos, atrayendo a sus potenciales clientes por medio de ofertas, liquidaciones estacionales, publicidad en los medios y demás arbitrios para ganar en la puja. Así, el usuario tendría dos alternativas: acudir a la que le ofrece aquello que pueda satisfacer fácilmente sus intereses, con absoluta prescindencia de todo marco de legalidad conocido en la actualidad, o asumir la actitud responsable de todos aquellos que –por ahora– se registran en la Inspección General de Justicia, acatando sus normativas y admitiendo su acción de control y policía. ¿Qué alternativa cree el lector que adoptarán los sujetos pasivos del control societario, cuando es sobradamente conocida la reticencia de muchos empresarios a someterse a los controles estatales?

Las consecuencias para las personas jurídicas que se desempeñan en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires no pueden ser peores, pues todas ellas, en caso de optar por el control de la autoridad porteña corren el riesgo de ser declaradas nulas o irregulares, con los consecuentes corolarios para el futuro de dicha entidad y de sus integrantes.

Creo que cualquier otra consideración sobre la ley 2875 de la Ciudad de Buenos Aires está demás…