La “cuestión capital” aún sin resolver

El 26 de agosto de 2008 se publicó en El Derecho un artículo titulado “Convenios de transferencia de competencias penales. Cuando la autonomía va más allá de los delitos transferidos”, del doctor Nicolás Daniel Ramírez. Allí se hace una breve reflexión sobre la constitucionalidad del artículo 8 de la ley Cafiero para lo que se analiza la naturaleza jurídica de la Ciudad de Buenos Aires.

El autor afirma que en ese artículo se limita en forma contraria a la Constitución Nacional la autonomía de la Ciudad, por lo que habría que declararlo inconstitucional, sustentando dicha afirmación en dos argumentos centrales: paridad entre la Ciudad de Buenos Aires y las provincias, conforme su interpretación de la Constitución e interpretación armónica de la Constitución Nacional que aclararía la aparente contradicción entre el artículo 75 inciso 12 y el artículo 129 (basada en una supuesta paridad jurídico institucional entre la Ciudad de Buenos Aires y las provincias). Como se puede advertir, ambos postulados sostenidos por el autor del artículo parten del mismo presupuesto: la igualdad de estatus entre provincias y Ciudad de Buenos Aires.

Luego, cuando Ramírez analiza la forma en que debería realizarse el traspaso de competencias judiciales de la Justicia Nacional Ordinaria al ámbito de la Ciudad, resalta contradicciones entre lo que la Constitución dicta y la forma en que se administra justicia en la Ciudad de Buenos Aires. Se considera como argumento fundamental la soberanía de los porteños. “Esta soberanía que, como vimos, ha sido reconocida por la Constitución Nacional al momento de asegurar la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, impediría el hecho de que situaciones en las cuales el interés del Estado no pueda verse de manera alguna afectada, como puede ser el caso del hurto en la vía pública, sean juzgadas por jueces que representan la voluntad de la Nación” (sic)

En todo este análisis nos encontramos con varios elementos que considero hay que tratar, en orden exactamente inverso al propuesto por Nicolás Ramírez en su artículo.

¿Existe la soberanía de los porteños?

Los ciudadanos de la provincia de Buenos Aires que habitaban la zona delimitada geográficamente por la hoy llamada Ciudad de Buenos Aires perdieron su soberanía en una guerra librada en 1880, que dejó como saldo varios miles de muertos. Así, se vieron obligados a ceder el poderío de parte de su territorio, primero en el Congreso de la Nación, el 21 de septiembre, y después en la propia Legislatura de la provincia de Buenos Aires, que debió aceptar esta imposición, en noviembre de 1880. Vale aclarar que sólo las provincias se consideraban autónomas y soberanas, para lo cual basta repasar el texto del Pacto Federal de San José de Flores de 1831.

Leandro N. Alem fue uno de los únicos legisladores que se opuso a esta partición de la Provincia de Buenos Aires, posición que lo llevó a enfrentarse con su propio partido (Partido Autonomista), cuyos integrantes decidieron cambiar de idea y, en aras de lograr la paz y la unificación institucional de la Nación, ceder la soberanía de parte del territorio provincial sobre el que se asienta la Ciudad de Buenos Aires. Sobrevino así la federalización de la Ciudad convertida en Capital Federal.
De este breve repaso histórico podemos afirmar que los “porteños”, es decir los bonaerenses que habitan la Ciudad de Buenos Aires, jamás tuvieron soberanía sobre su ciudad, la cual correspondía a todos los habitantes de la Provincia homónima.

Restaría analizar la posibilidad de una soberanía natural sobre la Ciudad, sustentada en el simple hecho de habitar en ella. Se considera esta prerrogativa como un derecho fundamental de los seres humanos, que podría o no estar respaldado por antecedentes jurídicos o históricos. Desde esta óptica podríamos decir que este derecho fundamental es en parte receptado a través del régimen municipal, que en caso de ser insuficiente, lo será también para todos los ciudadanos del país, que también podrían considerar poseer soberanía sobre sus ciudades. A menudo problema nos enfrentaríamos.

¿La reforma constitucional de 1994 otorgó a los habitantes de la Ciudad algún grado de soberanía?

Si nos remitimos a las actas de la Convención Nacional Constituyente nos encontramos con diversos testimonios en contra de la interpretación que daría a la Ciudad de Buenos Aires un status de igualdad respecto de las provincias, por ejemplo, en la reunión del 27 de julio de 1994, en la que el Dr. García Lema, miembro informante de la mayoría conformada por justicialistas y radicales explicó claramente que la Ciudad tenía un status especial, no asimilable a una provincia de modo que podía dictarse su estatuto mas no una constitución: “los términos hacen a la diferencia” dijo.

En consonancia con estos antecedentes, podemos agregar la ley 23.775 de provincialización del -en aquel entonces- territorio nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. De la lectura de esta ley surge claramente que se le da a estos territorios nacionales la calidad de provincia (en su artículo 1), y se menciona la redacción de una constitución provincial, en ambos casos sin necesidad de recurrir a ningún sinónimo. Cabe señalar que muchos de esos territorios nacionales eran de la provincia de Buenos Aires, que por ley del Congreso del 4 de octubre de 1879 fueron “nacionalizados” pese a las protestas provinciales.

A partir de este repaso, no llama la atención que en los artículos 44, 45, 54, 75 incisos 2 y 31, 99 inciso 20,124 y 125 de la Constitución Nacional se mencione a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires en forma separada; se deja en forma bastante clara la existencia de una distinción entre ambos términos.

La soberanía sobre la Ciudad de Buenos Aires no ha sido devuelta a la provincia y mucho menos entregada a los actuales ciudadanos. Por lo tanto, la autonomía que la Constitución Nacional otorga a la Ciudad se encuentra limitada por los antecedentes históricos de la propia Convención Nacional Constituyente de 1994, plasmada en la reunión del 27 de junio de 1994 cuyo antecedente fue el Núcleo de Coincidencias Básicas de la ley 24.309, por una ley del Congreso de la Nación que garantiza los intereses del Estado Nacional (Ley Cafiero), e indirectamente por las condiciones en que la provincia de Buenos Aires cedió la Ciudad para asiento de las autoridades nacionales y su federalización. Cabe señalar como importante diferencia, no sólo semántica, que la Constitución Nacional le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires un “gobierno” autónomo, es decir, la Ciudad como tal “no es autónoma”.

Autonomía con límites:

Como hacíamos referencia en el párrafo anterior la autonomía otorgada a la Ciudad de Buenos Aires por la Constitución Nacional, conforme su artículo 129, está limitada por una ley nacional que garantiza los intereses del estado nacional. Es importante destacar que a diferencia de las provincias a las cuales se limita en su jurisdicción en “cuestiones federales”, en este caso se utiliza una fórmula más amplia: “intereses del estado nacional”.

¿Quién define qué intereses deben garantizarse a la Nación?

El Congreso Nacional precisa este parámetro de la forma que crea conveniente, sin por eso caer en contradicciones con una soberanía que los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires no tienen (jamás la tuvieron) y con una igualdad con las provincias que claramente no existe, ni fue intención del constituyente de 1994 (a las actas me remito).

¿Qué intereses parecería apropiado que esta ley garantice?

La necesidad de controlar estrictamente el área geográfica donde se asientan las autoridades nacionales, se registra desde su misma existencia. En los inicios institucionales de nuestro país podemos encontrar a un incipiente gobierno nacional que se imponía a lo que eventualmente constituyó (el 16 de febrero de 1820 mediante la designación de un cabildo abierto el gobernador Manuel de Sarratea) la Provincia de Buenos Aires, pero no se registra una posición que propusiera la existencia de una entidad diferente, que considerara a la Ciudad de Buenos Aires en forma independiente de la campaña, tal es así, que en la actual página de Internet de la provincia (www.gba.gov.ar), se menciona como hecho histórico a destacar su federalización por parte de Rivadavia en 1826, distinguiéndola de la federalización del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires que fue lo que ocurrió en 1880.

De 1829 hasta 1852, durante el periodo en que gobernaron la Provincia de Buenos Aires Rosas, Balcarce, Viamonte y Rosas otra vez; el equivalente a un poder nacional (manejo de las Relaciones Exteriores y control del Ejército Nacional) descansaba en manos del propio gobernador de la provincia de Buenos Aires, por lo que no convivían dos órdenes jurídicos distintos en la misma geografía.

Luego de la batalla de Caseros y de la secesión de la Provincia de Buenos Aires del resto de la Confederación, su presidente provisional, Urquiza, federalizó la totalidad de la provincia de Entre Ríos (1854), devenida en asiento de las autoridades nacionales, situación que perduró en el tiempo hasta el regreso de la provincia de Buenos Aires a la Confederación.

La coexistencia del estado Nacional en territorio de la provincia de Buenos Aires perduró pocos años, de 1862 a 1880. Durante ese lapso siempre estuvo entre los aspectos políticos resolver la “cuestión capital”. El conflicto terminó de dirimirse con la revolución de Tejedor y la ley de Federalización de la Ciudad de Buenos Aires.

Del análisis de la historia vemos lo poco que han convivido ambas jurisdicciones, y regresando a 1880, comprobamos lo inconveniente que esto ha sido, frente a lo cual cabe preguntarse si el panorama que enfrentaban las autoridades nacionales siendo “huéspedes” de la provincia de Buenos Aires -teniendo que soportar frente a sus edificios el desfile de los civiles bonaerenses armados por Tejedor-, se ha modificado mucho, sobre todo si tenemos en consideración los sucesos vinculados a la reciente crisis del campo y los diversos modos de protesta utilizados por las partes.

Parece evidente que en realidad es cuestión de qué intereses importantes se vean afectados, para que todo el problema salvado con la federalización dispuesta en 1880 vuelva a surgir, resultando vital para la gobernabilidad de la Nación un estricto control de la ciudad Capital de la República en que se asientan sus autoridades, incluyendo la comisión de delitos comunes, sistema que por otra parte ha funcionado en los últimos 128 años. Resultaría paradójico que haya dos niveles de autoridades como en aquella época histórica habiéndose zanjado la cuestión en forma superadora, como así también que los constituyentes de 1994 pretendieran retrotraer la situación señalada a dicha época.

Es curioso el final del artículo donde afirma: “Sin una justicia local que pueda juzgar las cuestiones de derecho común, sin la intervención de los jueces que representan a la Nación, la autonomía proclamada por nuestra Carta Magna será parcial, pudiendo trasformar en quimera la soberanía de los porteños sobre su ciudad”.

Justamente considero que esta apreciación es bastante exacta, por cuanto es una quimera la soberanía de los porteños sobre su ciudad, por lo que nuestra Carta Magna no reconoce a la Ciudad más que una autonomía de gobierno circunscripta a las cuestiones ajenas a los intereses del Estado Nacional, y por lo tanto parcial, en función de su importancia como ciudad. Lo demás, son pretensiones sin asidero constitucional, que quedan al arbitrio del Congreso Nacional, en la medida en que modifican el esquema histórico pacíficamente instalado desde 1880, cambio que además, nos retrotraería a los problemas institucionales y de convivencia que se daban entre los gobiernos Provincial y Nacional en ese entonces, superados por la federalización. Por último, cabría dar participación en este debate a la Provincia de Buenos Aires, en la medida que por imperio del art. 13 del CN y de que el territorio en el que se asienta la Capital le pertenece, a efectos de conocer su opinión sobre la tan “declamada autonomía plena”.

La falta de prudencia con que se intentan llevar adelante estas pretensiones, exigir el traspaso de pequeñas porciones de competencia por su relación con el día a día del vecino en vez de debatir las implicancias del cambio de matriz institucional que se generaría de prosperar estos traspasos, parecería confirmar aquello de que los porteños, o algunos de ellos, “no ven más allá de la General Paz”.